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위헌법률심판 헌재결정

판결문
법원 헌법재판소
선고일자 2018. 4. 26.
사건번호 헌재 2015헌가13 의료사고 피해구제 및 의료분쟁 조정 등에 관한 법률 제46조 제3항 등 위헌제청
심판대상 조문 의료사고 피해구제 및 의료분쟁 조정 등에 관한 법률 (2011. 4. 7. 법률 제10566호로 제정된 것) 제46조 (불가항력 의료사고 보상) ①∼② 생략
③ 조정중재원은 제1항에 따른 의료사고 보상사업에 드는 비용의 일부를 보건의료기관개설자 등 대통령령으로 정하는 자에게 분담하게 할 수 있다.
④ 제1항에 따른 의료사고보상심의위원회의 구성 및 운영, 제3항에 따른 보건의료기관개설자의 범위, 보상재원의 분담비율, 보상의 범위, 보상금의 지급기준 및 절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
판시사항 분담금 납부의무자의 범위와 보상재원의 분담비율의 구체적 내용을 대통령령에 정하도록 한 ‘의료사고 피해구제 및 의료분쟁 조정 등에 관한 법률’(2011. 4. 7. 법률 제10566호로 제정된 것, 이하 ‘의료분쟁조정법’이라 한다) 제46조 제3항 및 제4항 중 ‘제3항에 따른 보건의료기관개설자의 범위, 보상재원의 분담비율’ 부분(이하 이를 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 법률유보원칙 또는 포괄위임금지원칙에 위반되는지 여부(소극)
결정요지 보상의 전제가 되는 의료사고에 관한 사항들은 의학의 발전 수준 등에 따라 변할 수 있으므로, 분담금 납부의무자의 범위와 보상재원의 분담비율을 반드시 법률에서 정해야 한다고 보기는 어렵다. 따라서 심판대상조항은 법률유보원칙에 위반되지 않는다.
보건의료인이 충분한 주의의무를 다하였음에도 불구하고 불가항력적으로 발생한 분만의료사고에 대한 피해 보상사업(이하 ‘이 사건 보상사업’이라 한다)에 필요한 재원을 누구에게 부담시킬 것인지는 분만 의료의 환경, 의료기술 수준 등에 따라 달라지므로, 그에 관하여 위임의 필요성이 인정된다. 이 사건 보상사업에 필요한 재원은 무과실 분만 의료사고의 발생 건수, 보상 청구 현황 등에 따라 달라지므로, 보상재원의 분담비율 결정에 대해서도 위임의 필요성이 인정된다.
의료분쟁조정법의 문언과 이 사건 보상사업의 목적을 종합해 보면, 심판대상조항이 대통령령에 위임하고 있는 분담금 납부의무자의
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범위에 분만 실적이 있는 보건의료기관개설자가 포함될 것이라는 점을 예측할 수 있다. 분만 실적 있는 보건의료기관개설자는 요양급여비용을 받고, 분만에 수반되는 위험을 관리하며, 보상금 지급으로 조성되는 안정적인 진료환경을 누리므로 과실 없이 발생한 분만 의료사고와 밀접한 관련성을 가진다. 이 사건 보상사업은 무과실 분만 의료사고 피해를 보상하기 위한 것으로서, 그 성격상 보건의료기관개설자들이 부담하는 분담금이 많을 것으로 보이지 아니한다. 따라서 입법자는 이 사건 보상사업에 드는 비용을 분담시킴에 있어 폭넓은 재량을 가지므로 분담비율을 정하는 기준이나 분담비율의 상한 등을 구체적으로 정하여 위임하지 않았더라도 보상재원의 분담비율에 대한 예측가능성이 없다고 보기 어렵다. 심판대상조항은 포괄위임금지원칙에 위반되지 않는다.
재판관 이진성, 재판관 강일원, 재판관 이선애, 재판관 유남석의 의료분쟁조정법 제46조 제4항 중 ‘보상재원의 분담비율’ 부분에 대한 반대의견
이 사건 보상사업은 분만 의료사고라는 사회적 위험에 대해 사회 전체가 대처할 필요성 때문에 도입된 것이다. 따라서 그 비용 전부를 보건의료기관개설자에게 부담시켜서는 안 되고, 사회적 손실의 공평한 부담이라는 측면에서 국가와 보건의료기관개설자 사이에서 적정한 분담이 이루어져야 한다.
보건의료기관개설자는 과실책임이 없음에도 이 사건 보상사업과 관련성이 있다는 사유만으로 특별한 부담금 납부의무를 부과받고 있으므로, 보상재원 분담비율은 그의 재산권 제한에 관하여 매우 중요한 의미를 가진다. 그러므로 보상재원 분담비율에 관련한 세부적 사항을 위임하기 위해서는, 법률에서 적어도 분담비율을 정하는 기준이나 분담비율의 상한을 정해 두어야 한다.
그럼에도 의료분쟁조정법 제46조 제4항은 이에 대해서 전혀 규정하지 아니하였고, 의료분쟁조정법의 전반적인 체계 등을 살펴보더라도 분담비율에 관하여 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 없다. 이
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사건 보상사업에 따른 보상의 범위, 보상금의 지급 기준 역시 대통령령으로 정해지므로, 법률 규정 내용만으로는 보상금의 액수나 필요한 보상재원 총액을 가늠하기도 어렵다. 따라서 의료분쟁조정법 제46조 제4항 중 ‘보상재원의 분담비율’ 부분은 포괄위임금지원칙에 위반된다.
기타의견 헌법 제37조 제2항, 제75조
의료사고 피해구제 및 의료분쟁 조정 등에 관한 법률(2011. 4. 7. 법률 제10566호로 제정된 것) 제46조 (불가항력 의료사고 보상) ① 조정중재원은 보건의료인이 충분한 주의의무를 다하였음에도 불구하고 불가항력적으로 발생하였다고 의료사고보상심의위원회에서 결정한 분만(分娩)에 따른 의료사고로 인한 피해를 보상하기 위한 사업(이하 “의료사고 보상사업”이라 한다)을 실시한다.
② 보건복지부장관은 제1항에 따른 의료사고 보상사업에 드는 비용의 일부를 예산의 범위에서 지원할 수 있다.
③∼④ 생략
구 의료사고 피해구제 및 의료분쟁 조정 등에 관한 법률 시행령(2012. 4. 6. 대통령령 제23708호로 제정되고, 2015. 6. 15. 대통령령 제26317호로 개정되기 전의 것) 제22조 (보상의 범위) 법 제46조 제1항에 따른 의료사고 보상사업(이하 “의료사고 보상사업”이라 한다)은 다음 각 호의 사고를 대상으로 실시한다.
1. 분만 과정에서 생긴 뇌성마비
2. 분만 과정에서의 산모 또는 신생아의 사망
의료사고 피해구제 및 의료분쟁 조정 등에 관한 법률 시행령(2012. 4. 6. 대통령령 제23708호로 제정된 것) 제21조 (보상재원의 분담비율 등) ① 법 제46조 제1항에 따른 의료사고 보상사업에 드는 비용(이하 이 조에서 “분담금”이라 한다)은 다음 각 호의 구분에 따라 부담한다.
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1. 국가: 100분의 70
2.보건의료기관개설자 중 분만(分娩) 실적이 있는 자: 100분의 30
②∼④ 생략
의료사고 피해구제 및 의료분쟁 조정 등에 관한 법률 시행령(2012. 4. 6. 대통령령 제23708호로 제정된 것) 제23조 (보상금의 지급기준) 의료사고 보상사업에 따른 보상금은 3천만원의 범위에서 뇌성마비의 정도 등을 고려하여 보상심의위원회에서 정한다.
【참조판례】
헌재 2004. 6. 24. 2004헌바23, 판례집 16-1, 770, 780-781
헌재 2004. 7. 15. 2002헌바42, 판례집 16-2상, 14, 26
헌재 2008. 11. 27. 2007헌마860, 판례집 20-2하, 447, 459
헌재 2013. 10. 24. 2012헌바368, 판례집 25-2하, 203, 209-211
헌재 2014. 4. 24. 2013헌가4, 판례집 26-1상, 587, 595
【당 사 자】
제청법원 서울행정법원
제청신청인 1. 강○희2. 윤○준3. 신○식4. 민○애대리인 법무법인(유한) 지평 담당변호사 이공현 외 1인
당해사건 서울행정법원 2014구합74510 분담금 부과처분 취소청구의 소
【주 문】
의료사고 피해구제 및 의료분쟁 조정 등에 관한 법률(2011. 4. 7. 법률 제10566호로 제정된 것) 제46조 제3항 및 제4항 중 ‘제3항에 따른 보건의료기관개설자의 범위, 보상재원의 분담비율’ 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
【이 유】
1. 사건개요
가. 제청신청인들은 의사로서 ‘의료사고 피해구제 및 의료분쟁 조정 등에 관
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한 법률’ 제2조 제5호의 보건의료기관개설자이다.
나.한국의료분쟁조정중재원(이하‘조정중재원’이라 한다)은 위 법률 제46조 제1항에 따라 보건의료인이 충분한 주의의무를 다하였음에도 불구하고 불가항력적으로 발생한 분만 의료사고에 대해 피해 보상사업(이하 ‘이 사건 보상사업’이라 한다)을 실시하여야 한다. 조정중재원장은 이 사건 보상사업의 재원을 마련하기 위해 같은 조 제3항, 제4항 등에 따라 2014. 11. 11. 제청신청인들에게 분담금 부과처분을 하였다(이하 제청신청인들에 대한 각 분담금 부과처분을 통틀어 ‘이 사건 처분’이라 한다).
다. 제청신청인들은 2014. 12. 12. 조정중재원장을 상대로 이 사건 처분의 취소를 구하는 소를 제기하고(서울행정법원 2014구합74510), 그 소송 계속 중 위 법률 제46조 제3항 및 제4항에 대해 위헌법률심판제청신청을 하였다(서울행정법원 2015아10268). 제청법원은 2015. 3. 24. 이 사건 위헌법률심판을 제청하였다.
2. 심판대상
제청법원은 ‘의료사고 피해구제 및 의료분쟁 조정 등에 관한 법률’ 제46조 제3항 및 제4항 전체에 대하여 위헌법률심판을 제청하였으나, 제46조 제4항 중 당해 사건과 관련된 것은 ‘제3항에 따른 보건의료기관개설자의 범위, 보상재원의 분담비율’ 부분이므로 심판대상을 이 부분으로 한정한다.
이 사건 심판대상은 ‘의료사고 피해구제 및 의료분쟁 조정 등에 관한 법률’(2011. 4. 7. 법률 제10566호로 제정된 것, 이하 ‘의료분쟁조정법’이라 한다) 제46조 제3항 및 제4항 중 ‘제3항에 따른 보건의료기관개설자의 범위, 보상재원의 분담비율’ 부분(이하 이를 합쳐 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
의료사고 피해구제 및 의료분쟁 조정 등에 관한 법률(2011. 4. 7. 법률 제10566호로 제정된 것)
제46조(불가항력 의료사고 보상) ③ 조정중재원은 제1항에 따른 의료사고 보상사업에 드는 비용의 일부를 보건의료기관개설자 등 대통령령으로 정하는 자에게 분담하게 할 수 있다.
④ 제1항에 따른 의료사고보상심의위원회의 구성 및 운영, 제3항에 따른 보건의료기관개설자의 범위, 보상재원의 분담비율, 보상의 범위, 보상금의 지급기준 및 절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
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[관련조항]
의료사고 피해구제 및 의료분쟁 조정 등에 관한 법률(2011. 4. 7. 법률 제10566호로 제정된 것)
제46조(불가항력 의료사고 보상) ① 조정중재원은 보건의료인이 충분한 주의의무를 다하였음에도 불구하고 불가항력적으로 발생하였다고 의료사고보상심의위원회에서 결정한 분만(分娩)에 따른 의료사고로 인한 피해를 보상하기 위한 사업(이하 “의료사고 보상사업”이라 한다)을 실시한다.
② 보건복지부장관은 제1항에 따른 의료사고 보상사업에 드는 비용의 일부를 예산의 범위에서 지원할 수 있다.
의료사고 피해구제 및 의료분쟁 조정 등에 관한 법률 시행령(2012. 4. 6. 대통령령 제23708호로 제정된 것)
제21조(보상재원의 분담비율 등) ① 법 제46조 제1항에 따른 의료사고 보상사업에 드는 비용(이하 이 조에서 “분담금”이라 한다)은 다음 각 호의 구분에 따라 부담한다.
1. 국가: 100분의 70
2.보건의료기관개설자 중 분만(分娩) 실적이 있는 자: 100분의 30
제23조(보상금의 지급기준) 의료사고 보상사업에 따른 보상금은 3천만원의 범위에서 뇌성마비의 정도 등을 고려하여 보상심의위원회에서 정한다.
구 의료사고 피해구제 및 의료분쟁 조정 등에 관한 법률 시행령(2012. 4. 6. 대통령령 제23708호로 제정되고, 2015. 6. 15. 대통령령 제26317호로 개정되기 전의 것)
제22조(보상의 범위) 법 제46조 제1항에 따른 의료사고 보상사업(이하 “의료사고 보상사업”이라 한다)은 다음 각 호의 사고를 대상으로 실시한다.
1. 분만 과정에서 생긴 뇌성마비
2. 분만 과정에서의 산모 또는 신생아의 사망
3. 제청법원의 위헌제청이유
의료분쟁조정법 제46조 제3항 및 제4항에 따른 분담금은 재정조달목적 부담금에 해당한다. 분담금 납부의무자의 범위 및 분담금 산정기준은 국민의 재산권과 관련된 본질적인 사항이다. 그런데 의료분쟁조정법 제46조 제3항 및 제4항은 분담금 납부의무자의 범위에 관한 기준, 분담금의 상한이나 산정기준에 관하여 전혀 규정하지 않은 채 대통령령에 위임하고 있다. 따라서 의료분쟁조정법 제46조 제3항 및 제4항은 법률유보원칙 및 포괄위임금지원칙에 위배된다.
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4. 판 단
가. 이 사건 보상사업 개관
(1) 입법 목적
분만 의료는 산모와 아이의 생명과 건강이 함께 문제가 되고 다른 의료 영역보다 상대적으로 불확실성이 크다. 이 사건 보상사업은 이러한 분만 의료의 특수성을 고려하여 무과실 분만 의료사고로 인한 피해를 보상하기 위해 도입되었다. 이 사건 보상사업에 따른 보상금 지급은 무과실 분만 의료사고를 당한 피해자 등에게 그 피해를 보상하는 한편, 이러한 보상을 통해 피해자 등과 보건의료기관개설자 사이의 갈등을 줄임으로써, 보건의료인의 안정적인 진료환경 조성에 이바지하게 된다.
(2) 사업 내용
이 사건 보상사업에 따른 보상을 받기 위해서는, 보건의료인이 충분한 주의의무를 다하였음에도 불구하고 불가항력적으로 발생하였다고 의료사고보상심의위원회에서 결정한 분만(分娩)에 따른 의료사고가 있어야 한다(의료분쟁조정법 제46조 제1항). 여기서 보건의료인이 충분한 주의의무를 다하였다는 것은 과실이 없음을 의미한다. 분만에 따른 의료사고는 분만 과정에서 생긴 뇌성마비, 분만 과정에서의 산모 또는 신생아의 사망을 포함한다(구 의료분쟁조정법 시행령 제22조).
의료분쟁조정위원회의 위원장은 의료분쟁의 조정 또는 중재 절차의 진행 중, 해당 의료사고에서 보건의료인의 과실이 인정되지 않는다는 취지의 감정서가 제출되고, 해당 의료사고가 보상심의위원회의 심의 대상이 될 것으로 판단하는 경우에 의료사고의 피해자인 당사자에게 그 사실과 보상심의위원회에 보상을 청구할 수 있다는 사실을 알린다(구 의료분쟁조정법 시행령 제24조 제1항). 고지를 받은 당사자는 14일 이내에 보상심의위원회에 불가항력 의료사고에 대한 보상을 청구할 수 있다(의료분쟁조정법 시행령 제24조 제2항).
의료사고 보상사업에 따른 보상금은 3천만 원의 범위에서 뇌성마비의 정도 등을 고려하여 보상심의위원회에서 정한다(의료분쟁조정법 시행령 제23조).
(3) 재원 분담 및 운영
의료분쟁조정법 제46조 제2항은 보건복지부장관이 의료사고 보상사업에 드는 비용의 일부를 예산의 범위에서 지원할 수 있다고 규정하고 있다. 같은 조 제3항은 이 사건 보상사업에 드는 비용의 일부를 보건의료기관개설자에게 분담토록 할 수 있다고 규정하고, 같은 조 제4항은 보건의료기관개설자의 범위,
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보상재원의 분담비율에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있다.
이에 따라 의료분쟁조정법 시행령 제21조 제1항은 이 사건 보상사업에 드는 비용의 100분의 70을 국가가, 나머지 100분의 30을 보건의료기관개설자 중 분만 실적이 있는 자가 부담한다고 규정하고 있다(이하 보건의료기관개설자가 분담하는 비용을 ‘이 사건 분담금’이라 한다). 보건의료기관개설자는 의료기관 개설자, 약국개설자·한국희귀의약품센터의장,보건소·보건의료원·보건지소 및 보건진료소를 운영하는 시장·군수·구청장을 말하고(의료분쟁조정법 제2조 제5호), 분만 실적은 자연분만 또는 제왕절개분만 건수가 있음을 의미한다. 조정중재원의 공고에 따르면 2015년 보건의료기관개설자 중 분만 실적이 있는 자가 부담하는 분담금은 2014년 분만건수 1건당 1,161원 상당액을 곱한 금액이 된다.
이 사건 보상사업 시행 이후 2016. 12. 31.까지 접수된 사건은 총 28건이고, 조정중재원은 그 중 2014년 4건, 2015년 8건, 2016년 6건을 보상하였으며, 지출된 보상금 총액은 4억 9천5백만 원이다.
(4) 이 사건 분담금의 법적 성격
어떤 공과금이 조세인지 부담금인지는 단순히 법률에서 그 성격을 무엇으로 규정하고 있느냐를 기준으로 할 것이 아니라, 그 실질적인 내용을 결정적인 기준으로 삼아야 한다. 부담금은 그 부과 목적과 기능에 따라 순수하게 재정조달의 목적만 가지는 재정조달목적 부담금과 재정조달의 목적뿐만 아니라 부담금의 부과 자체로써 국민의 행위를 특정한 방향으로 유도하거나 특정한 공법적 의무의 이행 또는 공공출연으로부터의 특별한 이익과 관련된 집단 간의 형평성 문제를 조정하여 특정한 사회·경제정책을 실현하기 위한 정책실현목적 부담금으로 구분될 수 있다. 전자의 경우에는 공적 과제가 부담금 수입의 지출 단계에서 비로소 실현되나, 후자의 경우에는 공적 과제의 전부 또는 일부가 부담금의 부과 단계에서 이미 실현된다(헌재 2004. 7. 15. 2002헌바42; 헌재 2008. 11. 27. 2007헌마860 참조).
이 사건 분담금은 분만 과정에서 보건의료인이 충분히 주의의무를 다하였음에도 불가항력적으로 발생한 분만에 따른 의료사고로 인한 피해를 보상하고 안정적인 진료환경을 조성한다는 공적 과제의 수행을 위하여(의료분쟁조정법 제46조 제1항, 제3항), 분만 실적이 있는 보건의료기관개설자라는 특정 집단의 사람들에게 재화 또는 용역의 제공과 관계없이 강제적·일률적으로 부과된다
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(같은 법 시행령 제21조 제1항 내지 제3항). 이렇게 마련된 재원은 보상금이라는 제한된 용도로 쓰이고(의료분쟁조정법 제46조 제1항, 같은 법 시행령 제24조), 공적 과제는 이 사건 분담금 수입으로 마련된 재원을 보상금으로 집행하는 단계에서 실현된다. 따라서 이 사건 분담금은 재정조달목적 부담금에 해당한다.
나. 심판대상조항의 위헌 여부
(1) 심판대상조항은 이 사건 보상사업에 드는 비용을 보건의료기관개설자 등이 분담하도록 하면서, 분담금 납부의무자의 범위와 보상재원의 분담비율은 대통령령에 위임하고 있다. 그렇다면 이 사건의 쟁점은, 심판대상조항이 분담금 납부의무자의 범위와 보상재원의 분담비율의 구체적 내용을 대통령령에서 정하도록 한 것이 법률유보원칙 또는 포괄위임금지원칙에 위반되는지 여부이다.
(2) 오늘날의 법률유보원칙은 단순히 행정작용이 법률에 근거를 두기만 하면 충분한 것이 아니라, 국가공동체와 그 구성원에게 기본적이고도 중요한 의미를 갖는 영역은 국민의 대표자인 입법자 스스로 그 본질적 사항에 대하여 결정하여야 한다는 요구로 이해되고 있다. 입법자가 형식적 법률로 스스로 규율하여야 하는 사항이 어떤 것인가는 구체적인 사례에서 다양한 요소들을 고려하여 개별적으로 결정할 수밖에 없다(헌재 2014. 4. 24. 2013헌가4 참조).
그동안 우리나라는 의료사고에 관하여 손해배상제도 이외에는 특별한 구제 방법을 제도화하지 않았다. 특히 분만의료사고는 그 원인이 판명되지 않는 경우가 많아 시의적절한 구제가 어려웠다. 이에 입법자는 이 사건 보상사업을 제도화하여 무과실 분만 의료사고로 인한 피해를 보상하도록 하면서, 다만 보상재원과 관련하여 분담금 납부의무자의 범위와 분담비율에 대해서는 법률에서 직접 정하지 않고 대통령령에 위임하였다. 그런데 보상의 전제가 되는 의료사고에 관한 사항들은 의학의 발전 수준이나 의료 환경 등에 따라 변할 수 있으므로, 보상이 필요한 의료사고인지, 보상의 범위를 어느 수준으로 할지, 그 재원을 누가 부담할지 등은 당시의 의료사고 현황이나 관련자들의 비용부담 능력 등을 종합적으로 고려하여 결정해야 할 것이다. 따라서 분담금 납부의무자의 범위와 보상재원의 분담비율을 반드시 법률에서 직접 정해야 한다고 보기는 어렵고, 이를 대통령령에 위임하였다고 하여 그 자체로 법률유보원칙에 위배된다고 할 수는 없다.
(3) 분담금 납부의무자의 범위와 보상재원의 분담비율을 하위법령에 위임하
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더라도 헌법에 요구하는 위임의 요건을 갖추어야 하는바, 심판대상조항이 분담금 납부의무자의 범위와 보상재원의 분담비율을 구체적으로 정하지 않아 포괄위임금지원칙에 위반되는지를 살펴본다.
헌법 제75조에 의하여 위임입법이 용인되는 한계인 ‘법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항’이라 함은 법률에 이미 대통령령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적이고 명확하게 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률 그 자체로부터 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 한다는 것을 의미한다. 예측가능성의 유무는 관련 법 조항 전체를 유기적·체계적으로 종합 판단하여야 하며, 각 대상법률의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토하여야 한다(헌재 2013. 10. 24. 2012헌바368 참조).
(가) 무과실 분만 의료사고로 인한 피해를 보상하기 위한 재원을 누구에게 어떤 기준으로 부담시킬 것인지는 분만 의료의 환경이나 의료기술 수준, 분만 의료사고를 둘러싼 분쟁의 형태 등 다양한 요인에 따라 달라질 수밖에 없다. 이를 적절하게 규율하기 위해서는 전문성을 가진 행정기관이 사회적·경제적 여건의 변화 및 의료정책의 변화 등을 고려하여 합리적으로 정하도록 할 필요가 있으므로, 위임의 필요성이 인정된다.
이 사건 보상사업의 재원은 국가와 보건의료기관개설자가 분담하는데, 필요한 재원의 전체 규모는 무과실 분만 의료사고의 유형 및 발생 건수, 환자 등의 보상 청구 현황 등에 따라 달라질 것이 예상되고, 보상재원의 분담비율은 국가의 이 사건 보상사업 지원 규모에 따라 달라질 것이다. 따라서 분담비율의 결정에 관하여도 상황의 변동에 따라 탄력적으로 대응할 필요가 있다는 점에서 위임의 필요성이 인정된다. 특히 이 사건 보상사업은 의료분쟁조정법 제정에 따라 처음 도입되었으므로 분담비율을 제도 운용 이전에 입법단계에서 확정하기 어렵고, 입법자가 이 사건 보상사업의 재정 현황에 대응하여 그때마다 법률을 개정하기도 쉽지 않음을 고려하면 위임의 이유를 쉽게 수긍할 수 있다.
(나)심판대상조항은 분담금 납부의무자의 범위를 대통령령에 위임하고 있다. 그런데 의료분쟁조정법 제46조 제1항은 불가항력 분만 의료사고로 인한 피해를 보상하기 위한 사업을 실시한다고 규정하고 있고, 앞에서 본 바와 같이 이 사건 보상사업의 목적은 무과실 분만 의료사고 피해자에게 그 피해의 일부를 보상하고 보건의료인의 안정적인 진료환경을 조성하기 위한 것이다. 의료분쟁조정법 제46조 제1항의 문언과 이 사건 보상사업의 목적을 종합해 보면, 심판대상조항이 대통령령에 위임하고 있는 분담금 납부의무자의 범위에는 분
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만 실적이 있는 보건의료기관개설자가 포함될 것이라는 점을 충분히 예측할 수 있다.
심판대상조항은 보상재원의 분담비율과 관련하여 그 기준이나 상한 등에 대해 정함이 없이 그 자체를 대통령령에 위임하고 있다. 이 사건 보상사업에 필요한 재원은 무과실 분만 의료사고의 유형 및 발생 건수, 보상 청구 현황 등에 따라 정해질 것이고, 의료분쟁조정법 제46조 제2항이 국가로 하여금 이 사건 보상사업에 드는 비용의 일부를 예산의 범위에서 지원할 수 있다고 규정하고 있으므로, 분담금 납부의무자가 분담할 비율은 국가가 지원할 수 있는 금액에 따라 달라질 것임을 예측할 수 있다.
분만 실적 있는 보건의료기관개설자는 분만에 관한 의료행위를 제공하여 요양급여비용을 받고, 보건의료기관 내 분만시설을 설치·운영함으로써 분만에 수반되는 위험을 관리하며, 보상금 지급으로 조성되는 안정적인 진료환경을 누린다. 이러한 점을 고려하면, 분만실적 있는 보건의료기관개설자가 과실 없이 발생한 분만 의료사고와 밀접한 관련성을 가짐을 부정할 수 없다. 그리고 이 사건 보상사업은 무과실 분만 의료사고로 인한 피해를 보상하기 위한 것으로서, 그 성격상 보상 청구 건수, 보상금 지급 총액 및 개별 보건의료기관개설자가 구체적으로 부담하는 분담금은 많을 것으로 보이지 아니한다. 따라서 입법자는 분만실적 있는 보건의료기관개설자에게 이 사건 보상사업에 드는 비용을 분담시킴에 있어 폭넓은 재량을 가진다. 분만실적 있는 보건의료기관개설자들에게 보상재원을 부담시키는 것이 입법형성권의 범위를 벗어난 것이라고 볼 수 없는 이상, 분담비율을 정하는 기준이나 분담비율의 상한 등을 구체적으로 정하여 위임하지 않았더라도 보상재원의 분담비율에 대한 예측가능성이 없다고 보기는 어렵다.
나아가 부담금은 성질상 일정한 납부의무자 집단을 예정하고 있으므로, 위임 내용의 예측가능성 판단에 있어서도 수범자인 납부의무자 집단의 성격을 고려할 수 있다(헌재 2004. 6. 24. 2004헌바23; 헌재 2013. 10. 24. 2012헌바368 참조). 분담금 납부의무를 지는 보건의료기관개설자는 집단의 특수성·전문성을 가지므로 심판대상조항에 따라 위임될 내용의 대강을 예측하기 용이하다는 점도 고려되어야 한다.
(4)결국, 심판대상조항이 분담금 납부의무자의 범위와 보상재원의 분담비율을 구체적으로 정하지 않고 대통령령에 위임한 것은 포괄위임금지원칙에 위반된다고 볼 수 없다.
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5. 결 론
심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 아래 6.과 같은 재판관 이진성, 재판관 강일원, 재판관 이선애, 재판관 유남석의 의료분쟁조정법 제46조 제4항 중 ‘보상재원의 분담비율’ 부분에 대한 반대의견이 있는 외에는 나머지 관여 재판관들의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
6. 재판관 이진성, 재판관 강일원, 재판관 이선애, 재판관 유남석의 의료분쟁조정법 제46조 제4항 중 ‘보상재원의 분담비율’ 부분에 대한 반대의견
우리는 의료분쟁조정법 제46조 제4항 중 ‘보상재원의 분담비율’ 부분은 포괄위임금지원칙에 위반된다고 생각하므로, 아래와 같이 반대의견을 밝힌다.
가.비율’ 부분은 이 사건 보상사업에 관의료분쟁조정법 제46조 제4항 중 ‘보상재원의 분담한 분담금 납부의무의 범위를 결정하는 필수적 요소인바, 위 법률조항은 이를 대통령령으로 정하도록 위임하고 있다. 그런데 이 사건 분담금은 특정 공익사업의 재정조달을 위해 보건의료기관개설자라는 특정 집단의 사람들에게 재화 또는 용역의 제공과 관계없이 강제적·일률적으로 부과하는 부담금으로서 납부의무자의 재산권을 직접적으로 제한하거나 침해할 소지가 있으므로, 이에 관한 위임의 요건과 범위는 일반적인 급부행정법규의 경우보다는 더 엄격하게 제한적으로 규정되어야 한다. 설령 대통령령에 분담비율과 관련된 세부적 사항의 결정을 위임할 필요성이 있다고 하더라도, 국회는 행정권에 의한 자의적인 법률의 해석과 집행을 방지하고 법치주의를 구현하고자 하는 헌법 제75조의 정신에 따라 위임되는 내용의 기준이나 한계를 명시하는 등 구체적으로 범위를 정하여 위임해야 하고, 이 사건 분담금과 같은 재정조달목적 부담금 납부의무의 범위를 전혀 예측할 수 없도록 하여 납부의무자의 법적 안정성을 현저히 해치는 것은 헌법에 반하여 허용될 수 없다(헌재 1999. 1. 28. 97헌가8 참조).
나. 이 사건 보상사업은 사회보장제도로서의 성격을 가진다. 입법자가 입법 당시 이 사건 보상사업은 무과실의 분만 의료사고로 인하여 보건의료인에 대한 손해배상청구권을 가지지 못하는 환자 등에게 국가가 사회보장적 차원에서 그 피해액의 일부를 보상하고자 하는 것이 입법 취지라고 밝혔듯이, 이 사건 보상사업은 무과실 분만 의료사고라는 사회적 위험에 대해 보건의료기관개설자 등을 포함한 사회 전체가 보호할 필요성 때문에 도입된 것이다. 이는 사회보장·사회복지의 증진과 모성의 보호를 위한 국가적 노력이 발현된 결과이다
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(헌법 제34조 제2항, 제36조 제2항). 이것은 의료분쟁조정법 제46조 제2항이 국가가 이 사건 보상사업에 드는 비용 일부를 지원할 수 있다고 규정하고, 제3항이 그 비용의 ‘일부’를 보건의료기관개설자 등에게 분담하게 할 수 있다고 규정하고 있는 점에서도 충분히 알 수 있다.
위에서 살펴본 이 사건 보상사업의 사회보장적 성격과 의료분쟁조정법의 규정 내용 등을 종합하여 보면, 이 사건 보상사업의 비용 전부를 보건의료기관개설자에게 부담시켜서는 안 되고, 국가는 그 비용을 분담해야 한다. 나아가 무과실 분만 의료사고로 인한 사회적 손실의 공평한 부담이라는 측면에서 국가와 보건의료기관개설자 등 관련자 사이에 적정한 수준의 분담이 이루어져야 하고, 보건의료기관개설자에 대하여 과도한 분담을 강제하는 것은 허용될 수 없다.
이와 같이 국가는 무과실 분만 의료사고에 대한 이 사건 보상사업의 비용을 그 사회보장적 성격에 맞게 적정한 수준에서 분담해야 하고, 한편 보건의료기관개설자는 분만 의료사고에 과실책임이 없음에도 이 사건 보상사업과 관련성이 있다는 사유만으로 일반인이 부담하지 않는 특별한 부담금 납부의무를 부과받고 있다. 따라서 보상재원에 관한 국가와 보건의료기관개설자 사이의 분담비율은 보건의료기관개설자의 재산권 제한과 관련하여 매우 중요한 의미를 가진다. 그러므로 이 사건 보상사업 및 분담금 부과의 근거가 되는 법률인 의료분쟁조정법이 보상재원의 분담비율에 관련한 세부적 사항의 결정을 행정권에 위임하기 위해서는, 법률 자체에서 적어도 분담비율을 정하는 기준이나 분담비율의 상한을 정해 둠으로써 분담금 납부의무의 범위에 관하여 행정권에 의한 자의적인 법률의 해석과 집행을 방지하고 보건의료기관개설자의 예측가능성과 법적 안정성을 확보할 것이 더욱 강하게 요청된다.
다. 그럼에도 의료분쟁조정법 제46조 제4항은 보상재원의 분담비율에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정할 뿐, 분담비율을 정하는 기준이나 분담비율의 상한에 대해서 전혀 규정하지 아니하였고, 의료분쟁조정법의 전반적인 체계나 관련조항을 살펴보더라도 분담비율에 관하여 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 만한 단서를 찾을 수 없다.
더구나 이 사건 보상사업에 따른 보상의 범위, 보상금의 지급기준 역시 대통령령으로 정하도록 하고 있으므로(의료분쟁조정법 제46조 제4항, 같은 법 시행령 제22조, 제23조), 의료분쟁조정법의 규정 내용만으로는 보상금의 액수나 필요한 보상재원 규모를 가늠하기도 어렵다. 이러한 상황에서 보상재원의
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분담비율까지 아무런 기준이나 한계없이 대통령령에 위임된 결과, 분담금 납부의무에 관한 보건의료기관개설자의 법적 불안정성이 가중되고, 보건의료기관개설자가 분담금을 얼마나 부담할 것인지를 행정권의 전적인 재량에 맡긴 것이나 다름 없게 되었다.
라. 결국 의료분쟁조정법 제46조 제4항은 ‘보상재원의 분담비율’에 관하여 대통령령에 포괄적으로 위임함으로써 보상재원의 분담비율의 대강이 어떻게 될지를 전혀 예측할 수 없게 하고, 분담금 납부의무 범위와 관련하여 보건의료기관개설자의 법적 안정성을 현저히 해치고 있다. 따라서 의료분쟁조정법 제46조 제4항 중 ‘보상재원의분담비율’부분은포괄위임금지원칙에 반하여 헌법에 위반된다.
재판관 이진성 김이수 김창종 안창호 강일원 서기석 조용호 이선애(해외출장으로 행정전자서명불능) 유남석
키워드 의료사고,의료분쟁
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