브레드크럼

HOME > 헌재결정 > 위헌법률심판

위헌법률심판 헌재결정

판결문
법원 헌법재판소
선고일자 2004. 8. 25.
사건번호 전원재판부 2003헌바58 국민건강보험법 제27조 위헌소
심판대상 조문 국민건강보험법 제27조 위헌소원
판시사항 1. 헌법상 보장된 단체교섭권을 제한하기 위한 요건
2. 보건복지부장관의 승인을 얻어야만 국민건강보험공단의 인사, 보수 등에 관한 규정이 효력을 갖도록 한 국민건강보험법 제27조가 헌법상 단체교섭권을 침해하는지 여부(소극)
결정요지 1. 헌법 제33조 제1항이 보장하는 단체교섭권은 어떠한 제약도 허용되지 아니하는 절대적인 권리가 아니라 헌법 제37조 제2항에 의하여 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리 등의 공익상의 이유로 제한이 가능하며, 그 제한은 노동기본권의 보장과 공익상의 필요를 구체적인 경우마다 비교형량하여 양자가 서로 적절한 균형을 유지하는 선에서 결정된다.
2. 국민건강보험법(1999. 2. 8. 법률 제5854호로 제정된 것) 제27조(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)는 공단 이사장의 권한 행사 및 공단 운영에 대한 적절한 규제를 통하여 국가사업을 대행하는 공법인의 원활한 사업추진을 도모하고, 국고와 연계되는 인사·보수 등에서 방만한 운영이 발생하지 않도록 공단에 대한 보건복지부장관의 지도·감독 권한을 확보하기 위한 것으로서 그 목적이 정당하며, 공단이 인사 및 보수 등에 관한 사항을 정함에 있어 공단의 공익성에 반하거나 예산 미확보 등 집행의 어려움을 이유로 보건복지부장관이 승인하지 않은 경우에 당해 내부규정의 효력이 발생하지 않도록 하는 것은 이러한 입법목적을 달성하기 위한 적정한 수단이다. 나아가 공단의 단체협약 중 보수, 인사 등에 관한 사항은 단체협약 당사자 사이의 단순한 단체협약이라는 의미를 넘어 국고 부담의 증가를 초래함으로써 결과적으로 공단의 사업계획과 예산의 변경을 수반할 수
밖에 없으므로 보수, 인사 등에 관한 사항을 단체협약으로 정하는 경우에도 보건복지부장관의 승인을 얻도록 하는 것은 불가피한 제한이며, 단체협약상 인사, 보수 등에 관한 규정을 보건복지부장관이 승인하지 않는 경우에는 행정소송으로 다툴 수 있으므로 보건복지부장관의 자의적인 불승인에 대하여는 이를 시정할 방법이 있다. 그렇다면 이 사건 법률조항으로 인한 단체교섭권에 대한 제한의 정도는 공단의 공익성에 비추어 볼 때 타당한 범위 내로서 헌법에 위반된다고 볼 수 없다.
재판관 김영일, 재판관 송인준, 재판관 전효숙의 반대의견
1. 우리 헌법이 제33조에서 공무원 및 주요방위산업체에 종사하는 근로자의 근로3권과 관련하여 특별한 규정을 두고 있는 취지에 비추어 볼 때 이들을 제외한 근로자에 대한 근로3권의 제한은 그 제한이 헌법적으로 정당화되려면 보다 엄격한 요건을 충족시켜야 한다.
2. 단체교섭권의 본질은 사용자와 근로자의 공동결정인 단체협약의 체결 및 그 이행을 통한 근로조건의 향상이라 할 것이고, 이와 관련하여 헌법상 근로3권의 실질적 실현을 위하여 마련된 노동조합및노동관계조정법은 단체협약 중 ‘근로조건’ 기타 근로자의 대우에 관한 규정에 대하여 규범적 효력을 인정하고 있는바, 고도의 공익성을 띤 사업을 행하는 공단의 인사, 보수 등에 관한 사항에 대한 규제는 사실상 공단 임원에 대한 인사권 및 공단에 대한 관리·감독권 등을 통하여 이루어질 수 있고, 공단의 노사간에 발생하는 분쟁 역시 기본적으로는 현행 노사관계법이 마련하고 있는 제도로 해결하는 것이 바람직함에도 불구하고, 공단 노사 간의 자율적인 단체교섭을 통하여 체결된 단체협약 조항의 효력 유무를 노사관계의 제3자인 보건복지부장관의 승인 여부에 맡기는 것은 근로자의 단체협약체결권을 형해화시킨 것으로 헌법상 과잉금지원칙에 위배하여 단체교섭권을 침해한 것이다.
기타의견 * 재판관 김영일, 재판관 송인준, 재판관 전효숙의 반대의견
우리는 이 사건 법률조항이 헌법에 위반되지 아니한다는 다수의견에 대하여 다음과 같은 이유로 반대한다.
가. 이 사건 법률조항과 단체교섭권의 제한
(1) 근로자는 단결하여 그 대표자를 통하여 근로조건 기타 대우와 노사관계상의 룰에 관하여 사용자 또는 사용자단체와 집단적으로 교섭할 수 있는데, 이러한 근로자의 권리를 단체교섭권이라 한다. 다수의견이 설시하고 있는 바와 같이, 헌법 제33조 제1항이 근로자에게 단결권, 단체교섭권, 단체행동권을
기본권으로 보장하는 취지는 근로자가 사용자와 대등한 지위에서 단체교섭을 통하여 자율적으로 임금 등 근로조건에 관한 단체협약을 체결할 수 있도록 하기 위함이다.
이러한 근로3권을 실현함에 있어서는 근로자의 권리행사의 실질적 조건을 형성하고 유지하기 위한 국가의 적극적인 활동이 필요하다. 즉, 국가는 근로자단체의 조직, 단체교섭, 단체협약, 노동쟁의 등에 관한 노동조합관련법의 제정을 통하여 노사 간의 세력균형이 이루어지고 근로자의 근로3권이 실질적으로 기능할 수 있도록 하기 위하여 필요한 법적 제도와 법규범을 마련하여야 할 의무가 있는 것이다(헌재 1998. 2. 27. 94헌바13등, 판례집 10-1, 32, 43-45 참조).
구체적으로 단체협약과 관련하여 국가는 근로자의 보호와 노사관계의 안정이라는 노동정책상의 이유에서 단체협약에 대하여는 특별한 법적 효력을 부여하고 있는바, 그것이 바로 단체협약의 규범적 효력이다. 즉, 단체협약 중 근로조건 기타 근로자의 대우에 관한 기준에 위반하는 취업규칙 또는 근로계약의 부분은 무효로 하며, 무효로 된 부분 또는 근로계약에 규정되지 아니한 사항은 단체협약에 정한 기준에 의하게 된다(노동조합및노동관계조정법 제33조 제1항, 제2항 참조).
(2) 이 사건 법률조항은 공단의 인사, 보수 등에 관한 규정은 이사회의 의결을 거쳐 보건복지부장관의 승인을 받도록 하고 있는데, 법원은 이 조항을 근거로 공단과 노동조합 사이에 체결된 단체협약상의 인사 및 보수에 관한 규정도 보건복지부장관의 승인을 얻어야만 종국적으로 효력을 갖는 것으로 해석하여 노동조합의 단체교섭권에 제한을 가하고 있다.
살피건대, 다수의견이 지적하는 바와 같이, 고도의 공익성을 띤 건강보험사업을 행하는 공단의 운영에 적절한 규제를 통하여 건강보험사업의 원활한 추진과 재정안정을 도모하려는 이 사건 법률조항의 목적은 정당하고, 인사 및 보수 등에 관한 공단의 단체협약에 관하여 주무장관의 승인을 요하도록 하는 것이 그와 같은 목적을 달성하는 데에 효과는 있다고 볼 수 있다. 그러나 우리 헌법이 제33조 제2항, 제3항에서 공무원인 근로자 및 주요방위산업체에 종사하는 근로자의 근로3권과 관련하여 특별한 규정을 두고 있는 취지에 비추어 볼 때, 이들을 제외한 근로자의 근로3권의 제한은 그 제한이 헌법적으로 정당화되려면 보다 엄격한 요건을 충족시켜야 한다고 보아야 할 것인바(헌재 1996. 12. 26. 90헌바19등, 판례집 8-2, 729, 773-774 참조), 노사 간의 자율적
인 단체교섭을 통하여 체결된 인사 및 보수 등에 관한 단체협약 조항의 효력 유무를 전적으로 보건복지부장관의 승인 여부에 맡기는 것은 다음에서 보는 바와 같이 과잉금지원칙에 위배하여 단체교섭권을 과도하게 제한하는 것으로 헌법에 위반된다고 볼 것이다.
나. 이 사건 법률조항의 위헌성
(1) 먼저, 공단과 노동조합 사이에 체결된 단체협약상의 인사, 보수 등에 관한 규정을 노사관계의 제3자인 정부의 승인을 얻어야 효력을 발생하도록 하는 것은 그 자체로 단체교섭권을 형해화시킨 것으로 헌법상 단체교섭권에 대한 본질적 침해에 가까운 매우 중대한 침해라는 점을 지적하지 않을 수 없다.
다수의견도 설시하고 있는 바와 같이, 헌법이 제33조에서 ‘단체협약체결권’을 명시하여 규정하고 있지 않다고 하더라도 근로조건의 향상을 위한 근로자 및 그 단체의 본질적인 활동의 자유인 ‘단체교섭권’에는 단체협약체결권이 포함되어 있다고 보아야 한다(헌재 1998. 2. 27. 94헌바13등, 판례집 10-1, 32, 42면). 단체협약을 전제하지 않은 단체교섭은 아무 의의가 없으며, 단체교섭권은 단체협약체결권과 분리하여 독립적으로 존재할 수 없기 때문이다.
이렇듯 단체교섭권의 본질은 사용자와 근로자의 공동결정인 단체협약의 체결 및 그 이행을 통한 ‘근로조건’의 향상이라 할 것이고, 근로자의 인사, 보수 등에 관한 단체협약체결은 단체교섭권의 중핵적인 부분에 해당한다고 볼 것인데, 헌법상 근로3권의 실질적 실현을 위하여 마련된 노동조합및노동관계조정법이 단체협약 중 ‘근로조건’ 기타 근로자의 대우에 관한 규정에 대하여 규범적 효력을 인정하고 있음에도 불구하고, 노사 간의 자율적인 단체교섭을 통하여 체결된 인사 및 보수 등에 관한 단체협약 조항의 효력 유무를 노사관계에 있어서 제3자인 보건복지부장관의 승인 여부에 맡기는 것은 단체교섭권 내지 단체협약체결권을 형해화시킨 것으로 헌법상 단체교섭권을 중대하게 침해한 것이라 하지 않을 수 없다.
사실, 소위 공공부문 중 비공무원 부문에 종사하는 근로자들에 대하여는 공무원, 방위산업체 등과는 달리 현행 헌법상 근로3권을 개별적으로 제한하는 규정이 없으므로 헌법 제37조 제2항에 의하여 이들의 근로3권을 제한할 때에는 무엇보다 이들의 근로3권을 제한하겠다는 입법자의 의사가 법문상 명백히 드러나야 할 것인데, 이 사건 법률조항은 법문상 그와 같은 입법자의 의사가 명확히 나타나있다고 보기 힘들다. 즉, 취업규칙과 달리 양당사자 간의 합의를 요하는 단체협약을 이 사건 법률조항상 “공단의……규정”의 범주에 포섭
시키는 것 자체가 노동관계법의 해석상 불합리한 측면이 있다. 공단 근로자의 단체교섭권을 제한하겠다는 입법자의 의사가 명백하지 않은 상태에서 위와 같은 해석을 통하여 공단 근로자의 기본권에 대하여 중대한 제한을 가하는 것은 결과적으로 입법권자의 입법권을 침해하는 것이 될 수도 있다(헌재 1989. 7. 14. 88헌가5등, 판례집 1, 69, 86-87 ; 2002. 11. 28. 98헌바101등, 판례집 14-2, 609, 619 참조). 결국 이 사건 법률조항은 공단의 조직, 인사, 보수 및 회계에 관한 사항에 대하여는 정부의 통제를 받아야 한다는 것으로 공단과 정부의 관계를 규정한 것이지, 근로자와의 관계에까지 확장시켜 적용될 수 있는 성질의 조항이 아니라고 봄이 상당하다.
(2) 무엇보다 공단의 특수성을 감안하여 국가의 입장에서 공단의 인사, 보수 등에 관한 사항에 대하여 이를 감독, 규제할 필요가 있다하더라도, 이는 사실상 공단 임원에 대한 인사권 및 공단에 대한 관리·감독권 등을 통하여 이루어질 수 있는 것이다.
앞에서 상세히 살펴본 바와 같이, 공단의 이사장은 보건복지부장관의 제청에 의해 대통령이 임면하며, 공단은 예산·결산 등 공단 관리 및 운영전반에 관하여 국가의 엄격한 관리·감독을 받고 있다(국민건강보험법 제19조, 제34조 내지 제37조 참조). 이러한 인사권, 관리·감독권의 행사를 통하여 국가는 건강보험사업의 원활한 운영과 공단의 재정안정을 충분히 도모할 수 있는 것이다. 그 일례로 정부는 정부출연·위탁기관 등에 대하여 보통 임금인상 가이드라인이나 예산지침 등을 통하여 임금결정을 통제하는데, 정부의 인사권, 각종 관리·감독권을 감안할 때 개별 기관에서 이러한 정부지침을 이행치 않기란 사실상 거의 불가능한 실정이라고 한다. 이와같이 막강한 규제권한을 갖는 정부에게 노사간에 자율적으로 체결된 단체협약상 주요 근로조건에 관한 조항의 효력을 무력화시킬 수 있는 권한까지 부여하는 것은 그 보호하려는 공익에 비해 근로자들의 단체교섭권을 필요 이상으로 지나치게 제한한 것이라고 할 것이다.
(3) 헌법해석은 현실과 관련을 맺고 또 현실에 뿌리를 두어야 한다는 점에서 이 사건 법률조항의 위헌여부를 판단함에 있어 공단 업무의 고도의 공익성이나 재정문제 등은 결코 경시될 수 없는 중요한 요소임에 틀림없다. 그러나 근로3권에 관한 헌법규정은 노동관계법의 기본방향을 제시함과 동시에 노동현실을 규정하고 있는 규범이라는 점 역시 간과되어서는 안된다. 현실을 지나치게 강조하는 견해는 궁극적으로 실정 헌법에 반하는 현실을 정당화할 위
험성을 내포하고 있음에 유의할 필요가 있다(헌재 1996. 12. 26. 90헌바19등, 판례집 8-2, 729, 775 참조). 이와 관련하여 우리 헌법이 공무원 이외의 근로자에 대하여는 단체교섭권을 원칙적으로 보장하고 있는 취지에 비추어 볼 때, 공단의 노사 간에 발생하는 분쟁 역시 기본적으로는 현행 노사관계법이 마련하고 있는 제도로 해결하는 것이 바람직하다.
노동조합은 사용자에 대하여 근로조건 기타 노사관계 제반 사항에 대하여 단체교섭을 요구할 수 있으나, 사용자가 노동조합이 교섭을 요구한 모든 사항에 대하여 교섭의무를 지는 것이 아니며 더욱이 사용자에게 노조측의 요구를 그대로 수용할 의무라든가 단체협약을 체결할 의무까지 있는 것은 아니다. 구체적으로 공단의 법적 성격이나 공단을 규율하는 관계법령과의 정합성이라는 측면에서 공단의 교섭사항 범위에 일정한 한계가 존재할 수 있으며, 구체적인 단체교섭 및 단체협약의 체결 과정, 나아가 이와 관련된 노동쟁의의 발생과 그에 대한 조정과정에서 고도의 공익성을 띤 공단 업무의 성격, 그리고 인사 및 예산상의 특수성은 고려될 수밖에 없을 것이다. 즉, 공단의 단체교섭을 둘러싸고 발생하는 노사 간의 분쟁 역시 우리 법이 마련하고 있는 행정적 내지 사법적 구제절차, 즉 노동위원회 및 법원에 의한 구제절차를 통하여 합리적으로 조정, 결정될 수 있는 것이다.
비록 노동조합의 부당한 요구에 대하여 사용자가 담합하는 경우와 같은 특수한 상황이 발생할 수도 있으나, 이러한 상황은 기본적으로 위에서 언급한 바와 같은 공단에 대한 인사권 내지 관리·감독권의 행사를 통하여 통제되어야 할 문제라 할 것이다. 국가가 이와 같은 문제까지 헌법이 보장하고 있는 단체교섭권의 제한이라는 방법을 통하여 해결하고자 한다면 이는 근로자의 단체교섭권에 비해 지나치게 공익을 중시하는 것이라 아니할 수 없다.
(4) 다수의견은 노동조합이 공단 이사장과의 단체협약을 체결함에 있어서 단체협약의 내용 중 인사, 보수 등에 관한 사항에 대해서는 주무장관의 승인을 조건으로 합의를 하거나 불승인의 경우 보충협약을 할 수 있도록 함으로써 단체협약의 내용이 제한되는 효과를 극복할 수 있다고 주장하나, 사실상 이는 이 사건 법률조항의 적용으로 인해 제한된 단체교섭권의 회복에는 별다른 의미가 없는 조치이다. 왜냐하면, 주무장관의 승인을 조건으로 합의를 한다는 것은 단체협약의 효력 발생을 위해서는 결국 보건복지부장관의 승인이 있어야만 한다는 점에서 종국적으로 다를 바가 없으며, 보충협약을 체결한다 할지라도 특별한 사정이 없는 한 원안보다 근로자측에 유리한 내용의 단체협
약이 체결될 가능성은 극히 희박하기 때문이다.
(5) 헌법상 근로3권 보장의 취지에 비추어 간과될 수 없는 또 다른 문제점은, 노사 간의 자율적인 단체교섭을 통하여 체결된 단체협약 조항의 효력 유무를 제3자의 승인 여부에 맡기는 것은 노사 간의 자율적인 교섭·타협의 조정과정을 거쳐 노사분쟁을 평화적으로 해결하여 궁극적으로 산업평화를 이룩한다는 근로3권 보장의 취지에 반하는 결과를 야기한다는 것이다.
사기업의 노사관계에 있어서는 노사가 대등한 위치에서 공동의 의사결정을 하나, 공단의 경우 근로조건의 핵심인 인사 및 보수에 관한 사항에 대하여 보건복지부장관의 승인을 얻어야 이를 이행할 수 있게 되므로, 협상의 당사자인 공단의 이사장은 사실상 정부의 대리인에 불과하고 실질적인 권한이 없게 된다. 그렇다 하여 사용자가 아닌 주무장관을 상대로 노동조합이 단체교섭을 요구할 수도 없는 실정이므로 여기서 교섭구조의 불일치가 생기고, 당사자 측면에서 대등한 지위가 보장되지 않는다. 그리하여 노동조합이 사실상 결정권한이 없는 공단 이사장을 상대로 하여 성실하고도 진지하게 교섭에 임하리라는 것을 기대하기는 어렵게 되고, 이로 말미암아 근로3권의 헌법적 목적을 실현하기 위한 절차로서의 단체협약제도의 기능은 크게 저해되어 오히려 산업평화가 위협받을 수 있는 것이다(헌재 1998. 2. 27. 94헌바13등, 판례집 10-1, 32, 46-47 참조).
(6) 덧붙여 지적할 것은, 이 사건 공단은 비록 고도의 공익성을 띤 사업을 수행하는 비영리 공법인이기는 하지만, 소위 정부업무위탁기관으로서 정부로부터 특정 업무를 위탁받아 수행하면서 일정한 수입을 거두고 있는 기관이라는 점이다. 이러한 위탁기관은 특정한 사업을 독점적으로 운영함으로써 일정한 수입이 보장되며, 원칙적으로 정부의 예산을 통하여 기관의 소요경비를 지원받는 것은 아니다. 다수의견이 지적하고 있는 바와 같이 비록 현재 공단이 국민건강보험재정건전화특별법에 의하여 정부로부터 일정한 재정지원을 받고 있기는 하지만, 이 역시 한시적인 것이다(같은 법 제1조, 제15조, 부칙 제1조, 제2조 참조). 또한 공단은 건강보험사업과 직접적으로 관련된 업무 이외에도 자산의 관리·운영 및 증식사업, 의료시설의 운영 등과 같은 업무도 관장하고 있다(국민건강보험법 제13조 제1항 제6호 참조). 따라서 이 사건 공단은 정부가 출연금 예산으로 기관의 운영비와 사업비의 거의 대부분을 지원하는 기관에 비하여는 상대적으로 노사관계의 자율성을 보다 폭넓게 인정할 필요가 있다.
키워드 단체교섭권
목록으로

로그인, 회원가입, 계정정보 찾기

회원가입, 계정정보 찾기

회원가입

아이디/비밀번호 찾기

헌재결정 바로가기

LK 컨설팅