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위헌법률심판 헌재결정

판결문
법원 헌법재판소
선고일자 2004. 8. 26.
사건번호 전원재판부 2003헌바65 국민건강보험법 제27조 위헌소
심판대상 조문 국민건강보험법 제27조
판시사항 * 판 단
가. 적법요건에 관한 판단
청구인들은 이 사건 법률조항을 공단과 직장노동조합 사이에 체결된 단체협약상의 인사·보수에 관한 규정에도 적용하여 이러한 경우에도 보건복지부장관의 승인을 얻지 못하면 효력이 발생하지 않게 된다고 해석하는 한 헌법에 위반된다는 주장을 하고 있다. 살피건대, 이 사건에서 당해 법원은 이 사건 법률조항을 바로 위와 같은 의미로 해석하여 당해 사건에 적용하였고, 청구인들 역시 법원의 이러한 해석에 입각하여 이 사건 법률조항의 위헌성을 다투고 있는 것이므로, 이 사건은 법률조항 자체의 위헌성을 다투는 것으로 보아 그 당부를 판단함이 상당하다. 따라서 적법요건에 관한 관계기관의 주장은 이유 없다.
나. 본안에 관한 판단
(1) 쟁점
이 사건 법률조항은 공단의 조직·인사·보수 및 회계에 관한 규정은 이사회의 의결을 거쳐 보건복지부장관의 승인을 얻어 정한다고 규정하고 있다. 이와 같은 규정은 공단이 국민보건을 향상시키고 사회보장을 증진함을 목적으로 하는 건강보험사업을 수행하기 위하여 설립된 공법인으로서 고도의 공익적 사업을 국가로부터 위임받아 수행하고 있으며, 운영비 내지 지역보험급여비용 등의 상당액을 국고 내지 국민건강증진기금 등에서 지원받고 있으므로, 국가가 공단 이사장의 권한행사 및 공단 운영을 통제하기 위하여 마련한 것으로서 단순한 내부절차규정이 아닌 효력규정으로 판단된다.
그러므로 이 사건 법률조항에 따라 공단이 보건복지부장관의 승인을 얻지 않은 채 보수나 인사 등에 관한 사항을 변경하는 경우에는 그 효력이 없으며, 이러한 법리는 공단이 노동조합과 사이에 체결한 단체협약에 근거하여 보수나 인사 등에 관한 사항을 변경하는 경우에도 마찬가지이다(대법원 2002. 4. 11. 선고 2002다69563 판결). 그러나 공단 이사장과 노동조합간의 단체협약에 근거하여 보수와 인사등에 관한 사항을 변경하는 경우에도 보건복지부장관의 승인이 필요하다고 해석하는 경우, 공단과 노동조합 사이에 체결된 단체협약의 이행 여부가 노사관계에 있어서는 제3자적 지위에 있는 보건복지부장관의 승인에 의하여 최종적으로 결정되어 단체협약의 효력이 제한되는 효과가 발생한다.
따라서 이 사건에서의 쟁점은 이 사건 법률조항의 ‘인사, 보수 등에 관한 규정’에 공단 이사장과 노동조합간의 단체협약에 의하여 결정된 사항까지 포함시켜 해석함으로써 보건복지부장관의 승인 여부에 따라 단체협약의 효력이 제한되는 것이 공단 근로자들의 근로3권, 그 중에서도 단체교섭권을 부당하게 침해하는지 여부이다.
(2) 헌법상 근로3권의 보장과 단체교섭권의 의의
헌법 제33조 제1항은 “근로자는 근로조건의 향상을 위하여 자주적인 단결권·단체교섭권 및 단체행동권을 가진다.”고 규정하여, 근로자가 근로조건의 향상을 위하여 단결하고, 사용자와 집단적으로 교섭하며 나아가 그 교섭이 원만하게 이루어지지 아니할 경우에 단체행동을 할 수 있는 권리를 헌법상 부여하고 있다.
헌법 제33조 제1항이 보장하는 근로3권은 근로자가 자주적으로 단결하여 근로조건의 유지·개선과 근로자의 복지증진 기타 사회적·경제적 지위의 향상을 도모함을 목적으로 단체를 자유롭게 결성하고, 이를 바탕으로 사용자와 근로조건에 관하여 자유롭게 교섭하며, 때로는 자신의 요구를 관철하기 위하여 단체행동을 할 수 있는 자유를 보장하는 자유권적 성격과 사회·경제적으로 열등한 지위에 있는 근로자로 하여금 근로자단체의 힘을 배경으로 그 지위를 보완·강화함으로써 근로자가 사용자와 실질적으로 대등한 지위에서 교섭할 수 있도록 해주는 기능을 부여하는 사회권적 성격도 함께 지닌 기본권이다.
헌법 제33조 제1항이 근로자에게 단결권, 단체교섭권, 단체행동권을 기본권으로 보장하는 뜻은 근로자가 사용자와 대등한 지위에서 단체교섭을 통하여 자율적으로 임금 등 근로조건에 관한 단체협약을 체결할 수 있도록 하기 위한 것이다. 비록 헌법이 위 조항에서 ‘단체협약체결권’을 명시하여 규정하고 있지 않다고 하더라도 근로조건의 향상을 위한 근로자 및 그 단체의 본질적인 활동의 자유인 '단체교섭권'에는 단체협약체결권이 포함되어 있다고 보아야 한다(헌재 1998. 2. 27. 94헌바13등, 판례집 10-1, 32, 42면 참조).
단체협약은 노동조합과 사용자 또는 사용자단체가 노동조건 기타 노사관계의 제반사항에 관하여 합의에 의하여 서면으로 체결하는 협정으로서(노동조합및노동관계조정법 제31조 제1항 참조), 개별적 노사관계 및 집단적 노사관계에 관한 기준을 설정함으로써 일정기간 노사관계를 안정시키는 기능을 한다(헌재 1998. 3. 26. 96헌가20, 판례집 10-1, 213, 218 참조).
(3) 이 사건 법률조항의 위헌 여부
(가) 이 사건 공단의 성격과 공단 근로자의 단체교섭권 제한
1) 이 사건 공단의 성격
가) 공단의 성격 및 설립목적
공단은 국민보건을 향상시키고 사회보장을 증진함을 목적으로 하는 건강보험사업을 수행하기 위하여 설립된 비영리 특수 공법인으로서 공익적 사업을 국가로부터 위임받아 수행하고 있다(국민건강보험법 제1조, 제14조).
나) 공단의 업무
공단은 건강보험가입자 및 피부양자의 자격관리, 보험료 기타 이 법에 의한 징수금의 부과·징수, 보험급여비용의 지급 등 건강보험사업과 직접적으로 관련된 업무 이외에도 자산의 관리·운영 및 증식사업, 의료시설의 운영 등과 같은 업무도 관장한다(국민건강보험법 제13조 제1항 참조).
다) 임원
국민건강보험공단의 이사장은 보건복지부장관의 제청에 의하여 대통령이 임면하며, 이사 17인 중 8인은 노동조합·사용자단체·농어업인단체·소비자단체가 각각 2인씩 추천한 자를, 5인은 공단의 이사장이 추천한 자를, 4인은 대통령령이 정하는 관계공무원을 보건복지부장관이 임면한다(국민건강보험법 제19조).
공단의 임원은 형법상의 뇌물죄 등의 적용에 있어서 공무원으로 간주되고 있다(국민건강보험법 제26조).
라) 재원의 조달
국가는 매년도 예산에서 공단에 대하여 건강보험사업의 운영에 필요한 비용을 부담할 수 있다(국민건강보험법 제92조).
이와 관련하여 건강보험의 재정적자를 조기에 해소하고 재정수지의 균형을 이루기 위하여 마련된 국민건강보험재정건전화특별법(2002. 1. 19. 법률 제6620호로 제정)에 따르면, 국가는 매년 당해연도 지역가입자에 대한 보험급여비용과 지역가입자의 건강보험사업에 대한 운영비(이하 “지역보험급여비용 등”이라 한다)의 100분의 40에 상당하는 금액을 국고에서 지역보험급여비용등에 충당하기 위하여 공단에 지원하고, 보건복지부장관은 지역보험급여비용등의 100분의 10에 상당하는 금액을 국민건강증진법에 의한 국민건강증진기금에서 공단에 지원하도록 하고 있다(국민건강보험재정건전화특별법 제15조). 다만 이 법은 2006. 12. 31.까지 한시적으로 시행된다(국민건강보험재정건전화특별법 부칙 제2조 참조).
한편 공단은 현금의 지출에 부족이 생긴 때에는 차입을 할 수 있으나, 1년 이상의 장기차입을 할 경우에는 보건복지부장관의 승인을 얻어야 한다(국민건강보험법 제35조 참조).
마) 공단 운영에 있어 국가의 관여와 감독
공단은 예산·결산 등 공단 관리 및 운영전반에 관하여 국가의 엄격한 관리·감독을 받고 있다.
먼저, 공단은 매 회계연도의 예산안을 그 내용의 성질별로 구분 편성하여 보건복지부장관의 승인을 얻어야 하며(국민건강보험법 제34조), 회계연도마다 결산보고서 및 사업보고서를 작성하여 보건복지부장관에게 보고하여야 한다(제37조). 또한 공단의 조직·인사·보수 및 회계에 관한 규정은 이사회의 의결을 거쳐 보건복지부장관의 승인을 얻어 정한다(이 사건 법률조항).
그밖에 공단 임원의 임면·각종 승인 제도만으로 통제하기 어려운 부문에 대한 세부적 감사기능을 위하여 보건복지부장관은 공단에 대하여 그 사업에 관한 보고를 명하거나 사업 또는 재산상황을 검사하여 정관 또는 규정의 변경 기타 필요한 처분을 명하는 등 감독상 필요한 조치를 할 수 있다(국민건강보험법 제87조 참조).
바) 소결
이상의 특성을 종합해 볼 때, 공단의 근로자들은 정부조직에 종사하면서 공무원 관련법규의 적용을 받는 공무원은 아니나, 공단이 고도의 공익적 사업을 국가로부터 위탁받아 수행하는 특수 공법인으로서 업무나 예산에 대한 정부의 감독과 통제가 비교적 엄격한 점에서, 공공성과 기업성을 겸유하는 공기업(정부투자기관 내지 출자기관) 근로자와 공무원의 중간 영역에 위치한다고 볼 것이다.
2) 공단 근로자의 단체교섭권의 제한
우리 헌법 제33조 제2항에서 공무원은 법률이 정하는 자에게만 근로3권이 보장된다고 규정한다. 이에 따라 공무원의 단체교섭권은 법률이 정하는 경우에만 인정되며, 개별 법률에서 이를 제한적으로 인정하고 있다. 예를 들어 교원의노동조합설립및운영등에관한법률 제7조 제1항은 “……단체협약의 내용 중 법령·조례 및 예산에 의하여 규정되는 내용과 법령 또는 조례에 의한 위임을 받아 규정되는 내용은 단체협약으로서의 효력을 가지지 아니한다”고 정하고 있다.
그러나 이 사건 공단 근로자의 경우 공무원이 아니므로 헌법상 이들의 단체교섭권을 제한하는 규정이 없으며, 원칙적으로 민간부문의 노동관계와 마찬가지로 노동조합및노동관계조정법의 적용을 받는다.
하지만 현실적으로 정부투자기관의 경우 정부투자기관관리기본법의 규정에 의한 예산의 통제로 인하여 노동조합과 기관장간의 임금협상이 제한되며, 이 사건 공단과 같은 정부출연·위탁기관인 국민건강보험공단, 산업재해보상보험공단, 국립공원관리공단, 장애인고용촉진공단, 한국국제교류재단, 한국산업안전공단, 한국컨테이너부두공단 등은 모두 법률에서 이 사건 법률조항과 같이 공단의 인사와 보수에 관한 규정은 주무장관의 승인을 받아야 함을 규정하고 있다(별지2 참조). 이에 따라 단체협약이 성립하더라도 주무장관의 승인 여부에 따라, 그리고 기타 특별법의 존재나 예산상의 제약 등으로 인해 근로조건을 개선하는 내용의 단체협약의 효력을 발휘할 수 없게 되는 경우가 생긴다.
(나) 단체교섭권의 침해여부
1) 심사기준
헌법 제33조 제1항이 보장하는 단체교섭권은 어떠한 제약도 허용되지 아니하는 절대적인 권리가 아니라 헌법 제37조 제2항에 의하여 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리 등의 공익상의 이유로 제한이 가능하며, 그 제한은 노동기본권의 보장과 공익상의 필요를 구체적인 경우마다 비교형량하여 양자가 서로 적절한 균형을 유지하는 선에서 결정된다(헌재 1998. 2. 27. 94헌바13등, 판례집 10-1, 32, 46 참조). 이 사건 법률조항이 이와 같은 심사 기준 아래에서 헌법에 위반되는지 여부를 살펴본다.
2) 목적의 정당성
앞에서 본 바와 같이 공단은 이윤추구를 목적으로 하는 사기업이 아니라 국민보건을 향상시키고 사회보장을 증진함을 목적으로 하는 건강보험사업을 수행하기 위하여 설립된 공법인으로서(국민건강보험법 제1조) 비록 자체 사업수입이 있기는 하나 매년 국가로부터 지역보험급여비용 등의 100분의 40에 상당하는 금액을 지원받고 있다(국민건강보험재정건전화특별법 제15조).
따라서 이 사건 법률조항은 공단 이사장의 권한 행사 및 공단 운영에 대한 적절한 규제를 통하여 국가로부터 건강보험사업을 위탁받아 행하는 공법인의 원활한 사업추진을 도모하고 국고와 연결되는 인사, 보수 등과 관련하여 방만한 운영이 발생하지 않도록 공단에 대한 보건복지부장관의 지도, 감독 권한을 확보하기 위한 것으로서 그 입법목적이 정당하다.
3) 수단의 적합성
보건복지부장관의 승인 없이 공단의 인사 및 보수 등에 관한 사항을 변경할 수 있도록 하면 충분한 예산이 확보되지 않은 경우에는 사실상 이행할 수 없는 경우가 발생할 수도 있고, 이러한 경우 공법인으로서 공단의 기능이 저해될 가능성이 있는 한편 국가의 지원 하에 운영되는 공단에 대한 정부의 감독권이 유명무실하게 된다.
그러므로 공단이 인사 및 보수에 관한 사항을 정하거나 변경함에 있어 공단의 공익성에 반한다거나 예산이 확보되지 않아 집행이 어렵다는 등의 이유로 보건복지부장관이 이를 승인하지 않은 경우에 당해 규정의 효력이 발생하지 않도록 하는 것은 위와같은 입법목적을 달성하기 위한 적정한 수단이다.
4) 최소침해성 및 법익균형성
가) 이 사건 법률조항에 의하면 공단 노동조합이 단체교섭권을 행사하여 인사 및 보수 등에 관한 단체협약을 체결하고 이에 근거하여 공단의 인사 및 보수 등의 사항을 변경하는 경우에도 보건복지부장관이 이를 승인하지 아니하면 효력이 없으므로, 노동조합으로서는 최종적인 결정권이 없는, 즉 사실상 대표권이 제약되는 협상주체인 공단 이사장과 협상할 수밖에 없게 되어 단체협약체결권이 제한된다.
여기서 공단 노동조합의 단체교섭권을 덜 제한하는 방법으로서, 공단 이사장과 주무관청의 사전협의를 전제로 하여 단체협약상 보수 및 인사에 관한 규정은 별도의 승인 없이 그 효력을 인정하는 방법도 생각할 수 있다. 그러나 노사간의 협상이 협상 테이블에 앉아 끊임없이 서로의 제안을 교환하며 투쟁과 조정의 과정을 거쳐 공동의 의사결정을 행하는 것임을 생각할 때 협상의제에 대한 사전의 기준을 마련하기란 현실적으로 어렵다. 또한 주무관청이 단체협약에 앞서 보수, 인사에 관한 상한 기준을 마련하고 공단이 이에 구속된다면 이는 결국 정부가 공단에 대하여 임금가이드라인을 제시하는 것이 되므로 역시 단체교섭권을 제한하는 것이 되어 이 사건 법률조항에 의한 제한보다 덜 제한적인 수단이라고 볼 수도 없다.
나) 헌법이 근로3권을 보장하는 취지는 원칙적으로 개인과 기업의 경제상의 창의와 자유를 존중함을 기본으로 하는 시장경제의 원리를 경제의 기본질서로 채택하면서, 노동관계 당사자인 사용자와 근로자가 상반된 이해관계로 말미암은 계급적 대립, 적대의 관계로 나아가지 않고 분쟁을 평화적으로 해결하게 함으로써, 궁극적으로 근로자의 이익과 지위의 향상을 도모함에 있다(헌재 1996. 12. 26. 90헌바19등, 판례집 8-2, 729, 770 참조).
그러나 공단의 경우 현재 국가로부터 보험재정에 관한 지원을 받고 고도의 공익성을 띠는 건강보험사업을 행하는 것이므로 원칙적으로 시장경제의 원리가 지배한다고 볼 수 없다. 즉, 공단의 경우 사기업에서와 같은 사용자와 근로자의 상반된 이해관계가 존재하지 않는다. 공단의 이사장은 정부에서 임명되어 회사(공단)에 대하여 주인의식을 가지기 어렵고, 사기업의 사용자가 비교적 영속적인 지위에서 계속적인 노사관계에 임하는 것에 비하여 공단의 이사장은 언제나 교체가능성이 있다. 또한 사기업에서 임금의 인상과 같은 비용의 증가는 사용자의 손실로 귀결되어 영업수익의 증대로 이를 보전하지 않으면 극단적으로는 파산까지 초래될 수 있는 반면, 공단의 경우 재정적자시 이를 해소하기 위해 정부가 적극적으로 개입하고 있다(국민건강보험공단법 제92조, 국민건강보험재정건전화특별법 참조). 구체적으로 앞의 “2003년도 국민건강보험공단 경영현황”에 의하면, 2003년도의 경우 공단의 재정 중 정부지원금이 차지하는 비중은 약 20%에 이르며, 그 액은 당해 연도 당기순이익을 초과한다.
이와 같이 공단의 단체협약 중 보수, 인사에 관한 사항은 단체협약 당사자 사이의 단순한 단체협약이라는 의미를 넘어 국고 부담의 증가를 초래함으로써 결과적으로 공단의 사업계획과 예산의 변경을 수반할 수밖에 없는데, 만약 공단 이사장이 아무런 통제를 받지 않고 임금이나 퇴직금을 인상하는 내용의 단체협약을 체결하고 이것이 그대로 이행된다면 사업계획 및 예산의 통제를 위한 제반 법규정(국민건강보험법 제34조, 제37조 참조)의 의미가 반감되고 공단에 대한 국가의 감독·규제도 전반적으로 불가능해진다.
또한 이미 편성된 예산의 범위를 벗어나는 단체협약으로 인하여 운영비가 증가하여 사업비를 삭감하게 되면 이는 극단적으로 공익사업의 부실로 이어질 수 있어 또 다른 공익이 침해되는 결과가 될 수 있다. 그러므로 보수, 인사에 관한 사항을 단체협약으로 정하거나 이를 변경하는 경우에도 보건복지부장관의 승인을 얻도록 하는 것은 불가피한 제한이라고 할 것이다.
다) 공단 노동조합은 공단 이사장과의 단체협약 체결에 있어서 단체협약의 내용 중 보수, 인사에 관한 사항에 대해서는 주무장관의 승인을 조건으로 합의를 하거나 불승인의 경우 보충협약을 할 수 있도록 함으로써 보수, 인사에 관한 단체협약의 내용이 제한되는 효과를 극복할 수 있다.
예컨대, 이 사건 단체협약 부칙 제7조도 “본 협약의 유효기간 중이라도 법률의 개정 등 사정변경 사항이 발생한 경우와 새로이 규정할 사항이 발생한 경우에는 본 협약의 개정을 위한 재교섭을 할 수 있다.”고 규정하고 있는바, 이 사건 직장노동조합으로서는 이 사건 단체협약 중 장기근속자의 승진에 관한 조항이 보건복지부장관의 승인을 얻지 못하였을 때 위 부칙에 의하여 공단 이사장에 대하여 보충협약 체결을 위한 단체교섭을 요구할 수 있다.
라) 이 사건 법률조항으로 인하여 인사 및 보수에 관한 단체교섭권이 제한되는 측면이 있음을 부정할 수 없지만, 인사 및 보수에 관한 사항에 관하여 주무장관의 승인을 받으면 당해 단체협약은 온전히 효력을 발생하게 되며, 인사 및 보수에 관한 규정을 보건복지부장관이 승인하지 않는 경우에도 장관의 불승인 처분에 대하여 행정소송으로 다툴 수 있으므로 보건복지부장관이 자의적인 불승인에 대하여 이를 시정할 방법이 있다. 또한 조직, 인사, 보수 및 회계에 관한 사항을 제외한 나머지 사항에 대하여는 보건복지부장관의 승인 없이도 단체협약의 효력이 직접적으로 발생하므로, 이 사건 법률조항으로 인하여 단체교섭권의 본질적 내용이 침해되었다고 볼 수 없다.
(다) 평등권 침해 여부
청구인들은 이 사건 법률조항의 해석으로 말미암아 단체교섭권이 간접적으로 제한됨으로써 공단의 노동조합이 다른 사기업의 노동조합에 비하여 차별을 받고 있다고 주장한다.
그러나 앞에서 본 바와 같이 공단은 이윤추구를 목적으로 하는 것이 아니라 공공의 목적을 가진 공법인으로서의 특수성을 가지며, 공단의 예산·결산 등 공단 관리 및 운영전반에 관하여 국가의 엄격한 관리·감독을 받고 있다. 또한 공단은 매년 국가로부터 지역보험급여비용등의 100분의 40에 상당하는 금액을 지원받고 있으며 공단의 재정적자시 이를 해소하기 위해 정부가 적극적으로 개입하고 있다. 그러므로 공단은 사기업과는 본질적으로 다른 것으로서 이를 다르게 취급하였다고 하여 평등의 원칙에 위배된다고 볼 수 없다.
한편, 이 사건 공단이 사기업과 본질적으로 다르지 않다고 하더라도, 헌법 제11조의 평등의 원칙에 있어서 평등이라 함은 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적 평등을 의미하는 것이 아니라 입법과 법의 적용에 있어서 합리적 근거 없이 차별을 하여서는 안 된다는 상대적 평등을 의미하는바(헌재 1994. 2. 24. 92헌바43, 판례집6-1, 72, 75), 공단 소속 근로자들이 회계, 인사, 보수 등에 관한 단체협약 사항에 대하여 보건복지부장관의 승인을 받아야 하는 것은, 앞에서 본 공단의 특수한 성격에 비추어 이와 같은 차별을 합리화할 정당한 목적과 합리적 근거가 있다고 할 것이다.
그러므로 이 사건 법률조항에 의하여 청구인들을 비롯한 공단의 근로자들이 평등권을 침해받고 있다고 볼 수 없다.
(라) 소결
그렇다면 이 사건 법률조항으로 인하여 간접적으로 단체협약의 효력이 제약됨으로써 단체교섭권이 제한되나, 이 사건 공단의 성격 및 설립목적의 공공성, 업무 및 예산에 대한 정부의 관여와 감독의 필요성에 비추어 그 제한의 목적이 정당하고, 수단이 적정하며, 단체교섭권에 대한 제한의 정도가 공단의 공익성에 비추어 타당한 범위 내로서 본질적인 내용의 침해로 볼 수 없으므로, 이 사건 법률조항이 단체교섭권을 침해하거나 다른 사기업에 비하여 공단 근로자들을 차별함으로써 헌법을 위반하였다고 볼 수 없다.

* 결 론
그렇다면 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정에 대하여는 재판관 김영일, 재판관 송인준, 재판관 전효숙의 아래 5.와 같은 반대의견이 있는 외에는 나머지 관여재판관 전원의 의견이 일치된다.
결정요지 국민건강보험법(1999. 2. 8 법률 제5854호로 제정된 것) 제27조는 헌법에 위반되지 아니한다.
기타의견 * 재판관 김영일, 재판관 송인준, 재판관 전효숙의 반대의견
우리는 이 사건 법률조항이 헌법에 위반되지 아니한다는 다수의견에 대하여 다음과 같은 이유로 반대한다.
가. 이 사건 법률조항과 단체교섭권의 제한
(1) 근로자는 단결하여 그 대표자를 통하여 근로조건 기타 대우와 노사관계상의 룰에 관하여 사용자 또는 사용자단체와 집단적으로 교섭할 수 있는데, 이러한 근로자의 권리를 단체교섭권이라 한다. 다수의견이 설시하고 있는 바와 같이, 헌법 제33조 제1항이 근로자에게 단결권, 단체교섭권, 단체행동권을 기본권으로 보장하는 취지는 근로자가 사용자와 대등한 지위에서 단체교섭을 통하여 자율적으로 임금 등 근로조건에 관한 단체협약을 체결할 수 있도록 하기 위함이다.
이러한 근로3권을 실현함에 있어서는 근로자의 권리행사의 실질적 조건을 형성하고 유지하기 위한 국가의 적극적인 활동이 필요하다. 즉, 국가는 근로자단체의 조직, 단체교섭, 단체협약, 노동쟁의 등에 관한 노동조합관련법의 제정을 통하여 노사간의 세력균형이 이루어지고 근로자의 근로3권이 실질적으로 기능할 수 있도록 하기 위하여 필요한 법적 제도와 법규범을 마련하여야 할 의무가 있는 것이다(헌재 1998. 2. 27. 94헌바13등, 판례집 10-1, 32, 43-45 참조).
구체적으로 단체협약과 관련하여 국가는 근로자의 보호와 노사관계의 안정이라는 노동정책상의 이유에서 단체협약에 대하여는 특별한 법적 효력을 부여하고 있는바, 그것이 바로 단체협약의 규범적 효력이다. 즉, 단체협약 중 근로조건 기타 근로자의 대우에 관한 기준에 위반하는 취업규칙 또는 근로계약의 부분은 무효로 하며, 무효로 된 부분 또는 근로계약에 규정되지 아니한 사항은 단체협약에 정한 기준에 의하게 된다(노동조합및노동관계조정법 제33조 제1항, 제2항 참조).
(2) 이 사건 법률조항은 공단의 인사, 보수 등에 관한 규정은 이사회의 의결을 거쳐 보건복지부장관의 승인을 받도록 하고 있는데, 법원은 이 조항을 근거로 공단과 노동조합 사이에 체결된 단체협약상의 인사 및 보수에 관한 규정도 보건복지부장관의 승인을 얻어야만 종국적으로 효력을 갖는 것으로 해석하여 노동조합의 단체교섭권에 제한을 가하고 있다.
살피건대, 다수의견이 지적하는 바와 같이, 고도의 공익성을 띤 건강보험사업을 행하는 공단의 운영에 적절한 규제를 통하여 건강보험사업의 원활한 추진과 재정안정을 도모하려는 이 사건 법률조항의 목적은 정당하고, 인사 및 보수 등에 관한 공단의 단체협약에 관하여 주무장관의 승인을 요하도록 하는 것이 그와 같은 목적을 달성하는 데에 효과는 있다고 볼 수 있다. 그러나 우리 헌법이 제33조 제2항, 제3항에서 공무원인 근로자 및 주요방위산업체에 종사하는 근로자의 근로3권과 관련하여 특별한 규정을 두고 있는 취지에 비추어 볼 때, 이들을 제외한 근로자의 근로3권의 제한은 그 제한이 헌법적으로 정당화되려면 보다 엄격한 요건을 충족시켜야 한다고 보아야 할 것인바(헌재 1996. 12. 26. 90헌바19등, 판례집 8-2, 729, 773-774 참조), 노사간의 자율적인 단체교섭을 통하여 체결된 인사 및 보수 등에 관한 단체협약 조항의 효력 유무를 전적으로 보건복지부장관의 승인 여부에 맡기는 것은 다음에서 보는 바와 같이 과잉금지원칙에 위배하여 단체교섭권을 과도하게 제한하는 것으로 헌법에 위반된다고 볼 것이다.
나. 이 사건 법률조항의 위헌성
(1) 먼저, 공단과 노동조합 사이에 체결된 단체협약상의 인사, 보수 등에 관한 규정을 노사관계의 제3자인 정부의 승인을 얻어야 효력을 발생하도록 하는 것은 그 자체로 단체교섭권을 형해화시킨 것으로 헌법상 단체교섭권에 대한 본질적 침해에 가까운 매우 중대한 침해라는 점을 지적하지 않을 수 없다.
다수의견도 설시하고 있는 바와 같이, 헌법이 제33조에서 ‘단체협약체결권’을 명시하여 규정하고 있지 않다고 하더라도 근로조건의 향상을 위한 근로자 및 그 단체의 본질적인 활동의 자유인 ‘단체교섭권’에는 단체협약체결권이 포함되어 있다고 보아야 한다(헌재 1998. 2. 27. 94헌바13등, 판례집 10-1, 32, 42면). 단체협약을 전제하지 않은 단체교섭은 아무 의의가 없으며, 단체교섭권은 단체협약체결권과 분리하여 독립적으로 존재할 수 없기 때문이다.
이렇듯 단체교섭권의 본질은 사용자와 근로자의 공동결정인 단체협약의 체결 및 그 이행을 통한 ‘근로조건’의 향상이라 할 것이고, 근로자의 인사, 보수 등에 관한 단체협약체결은 단체교섭권의 중핵적인 부분에 해당한다고 볼 것인데, 헌법상 근로3권의 실질적 실현을 위하여 마련된 노동조합및노동관계조정법이 단체협약 중 ‘근로조건’ 기타 근로자의 대우에 관한 규정에 대하여 규범적 효력을 인정하고 있음에도 불구하고, 노사간의 자율적인 단체교섭을 통하여 체결된 인사 및 보수 등에 관한 단체협약 조항의 효력 유무를 노사관계에 있어서 제3자인 보건복지부장관의 승인 여부에 맡기는 것은 단체교섭권 내지 단체협약체결권을 형해화시킨 것으로 헌법상 단체교섭권을 중대하게 침해한 것이라 하지 않을 수 없다.
사실, 소위 공공부문 중 비공무원 부문에 종사하는 근로자들에 대하여는 공무원, 방위산업체 등과는 달리 현행 헌법상 근로3권을 개별적으로 제한하는 규정이 없으므로 헌법 제37조 제2항에 의하여 이들의 근로3권을 제한할 때에는 무엇보다 이들의 근로3권을 제한하겠다는 입법자의 의사가 법문상 명백히 드러나야 할 것인데, 이 사건 법률조항은 법문상 그와 같은 입법자의 의사가 명확히 나타나있다고 보기 힘들다. 즉, 취업규칙과 달리 양당사자간의 합의를 요하는 단체협약을 이 사건 법률조항상 “공단의 … 규정”의 범주에 포섭시키는 것 자체가 노동관계법의 해석상 불합리한 측면이 있다. 공단 근로자의 단체교섭권을 제한하겠다는 입법자의 의사가 명백하지 않은 상태에서 위와 같은 해석을 통하여 공단 근로자의 기본권에 대하여 중대한 제한을 가하는 것은 결과적으로 입법권자의 입법권을 침해하는 것이 될 수도 있다(헌재 1989. 7. 14. 88헌가5등, 판례집 1, 69, 86-87; 헌재 2002. 11. 28. 98헌바101등, 판례집 14-2, 609, 619 참조). 결국 이 사건 법률조항은 공단의 조직, 인사, 보수 및 회계에 관한 사항에 대하여는 정부의 통제를 받아야 한다는 것으로 공단과 정부의 관계를 규정한 것이지, 근로자와의 관계에까지 확장시켜 적용될 수 있는 성질의 조항이 아니라고 봄이 상당하다.
(2) 무엇보다 공단의 특수성을 감안하여 국가의 입장에서 공단의 인사, 보수 등에 관한 사항에 대하여 이를 감독, 규제할 필요가 있다하더라도, 이는 사실상 공단 임원에 대한 인사권 및 공단에 대한 관리·감독권 등을 통하여 이루어질 수 있는 것이다.
앞에서 상세히 살펴본 바와 같이, 공단의 이사장은 보건복지부장관의 제청에 의해 대통령이 임면하며, 공단은 예산·결산 등 공단 관리 및 운영전반에 관하여 국가의 엄격한 관리·감독을 받고 있다(국민건강보험법 제19조, 제34조 내지 37조 참조). 이러한 인사권, 관리·감독권의 행사를 통하여 국가는 건강보험사업의 원활한 운영과 공단의 재정안정을 충분히 도모할 수 있는 것이다. 그 일례로 정부는 정부출연·위탁기관 등에 대하여 보통 임금인상 가이드라인이나 예산지침 등을 통하여 임금결정을 통제하는데, 정부의 인사권, 각종 관리·감독권을 감안할 때 개별 기관에서 이러한 정부지침을 이행치 않기란 사실상 거의 불가능한 실정이라고 한다. 이와같이 막강한 규제권한을 갖는 정부에게 노사간에 자율적으로 체결된 단체협약상 주요 근로조건에 관한 조항의 효력을 무력화시킬 수 있는 권한까지 부여하는 것은 그 보호하려는 공익에 비해 근로자들의 단체교섭권을 필요 이상으로 지나치게 제한한 것이라고 할 것이다.
(3) 헌법해석은 현실과 관련을 맺고 또 현실에 뿌리를 두어야 한다는 점에서 이 사건 법률조항의 위헌여부를 판단함에 있어 공단 업무의 고도의 공익성이나 재정문제 등은 결코 경시될 수 없는 중요한 요소임에 틀림없다. 그러나 근로3권에 관한 헌법규정은 노동관계법의 기본방향을 제시함과 동시에 노동현실을 규정하고 있는 규범이라는 점 역시 간과되어서는 안된다. 현실을 지나치게 강조하는 견해는 궁극적으로 실정 헌법에 반하는 현실을 정당화할 위험성을 내포하고 있음에 유의할 필요가 있다(헌재 1996. 12. 26. 90헌바19등, 판례집 8-2, 729, 775 참조). 이와 관련하여 우리 헌법이 공무원 이외의 근로자에 대하여는 단체교섭권을 원칙적으로 보장하고 있는 취지에 비추어 볼 때, 공단의 노사간에 발생하는 분쟁 역시 기본적으로는 현행 노사관계법이 마련하고 있는 제도로 해결하는 것이 바람직하다.
노동조합은 사용자에 대하여 근로조건 기타 노사관계 제반 사항에 대하여 단체교섭을 요구할 수 있으나, 사용자가 노동조합이 교섭을 요구한 모든 사항에 대하여 교섭의무를 지는 것이 아니며 더욱이 사용자에게 노조측의 요구를 그대로 수용할 의무라든가 단체협약을 체결할 의무까지 있는 것은 아니다. 구체적으로 공단의 법적 성격이나 공단을 규율하는 관계법령과의 정합성이라는 측면에서 공단의 교섭사항 범위에 일정한 한계가 존재할 수 있으며, 구체적인 단체교섭 및 단체협약의 체결 과정, 나아가 이와 관련된 노동쟁의의 발생과 그에 대한 조정과정에서 고도의 공익성을 띤 공단 업무의 성격, 그리고 인사 및 예산상의 특수성은 고려될 수밖에 없을 것이다. 즉, 공단의 단체교섭을 둘러싸고 발생하는 노사간의 분쟁 역시 우리 법이 마련하고 있는 행정적 내지 사법적 구제절차, 즉 노동위원회 및 법원에 의한 구제절차를 통하여 합리적으로 조정, 결정될 수 있는 것이다.
비록 노동조합의 부당한 요구에 대하여 사용자가 담합하는 경우와 같은 특수한 상황이 발생할 수도 있으나, 이러한 상황은 기본적으로 위에서 언급한 바와 같은 공단에 대한 인사권 내지 관리·감독권의 행사를 통하여 통제되어야 할 문제라 할 것이다. 국가가 이와 같은 문제까지 헌법이 보장하고 있는 단체교섭권의 제한이라는 방법을 통하여 해결하고자 한다면 이는 근로자의 단체교섭권에 비해 지나치게 공익을 중시하는 것이라 아니할 수 없다.
(4) 다수의견은 노동조합이 공단 이사장과의 단체협약을 체결함에 있어서 단체협약의 내용 중 인사, 보수 등에 관한 사항에 대해서는 주무장관의 승인을 조건으로 합의를 하거나 불승인의 경우 보충협약을 할 수 있도록 함으로써 단체협약의 내용이 제한되는 효과를 극복할 수 있다고 주장하나, 사실상 이는 이 사건 법률조항의 적용으로 인해 제한된 단체교섭권의 회복에는 별다른 의미가 없는 조치이다. 왜냐하면, 주무장관의 승인을 조건으로 합의를 한다는 것은 단체협약의 효력 발생을 위해서는 결국 보건복지부장관의 승인이 있어야만 한다는 점에서 종국적으로 다를 바가 없으며, 보충협약을 체결한다 할지라도 특별한 사정이 없는 한 원안보다 근로자측에 유리한 내용의 단체협약이 체결될 가능성은 극히 희박하기 때문이다.
(5) 헌법상 근로3권 보장의 취지에 비추어 간과될 수 없는 또 다른 문제점은, 노사간의 자율적인 단체교섭을 통하여 체결된 단체협약 조항의 효력 유무를 제3자의 승인 여부에 맡기는 것은 노사간의 자율적인 교섭·타협의 조정과정을 거쳐 노사분쟁을 평화적으로 해결하여 궁극적으로 산업평화를 이룩한다는 근로3권 보장의 취지에 반하는 결과를 야기한다는 것이다.
사기업의 노사관계에 있어서는 노사가 대등한 위치에서 공동의 의사결정을 하나, 공단의 경우 근로조건의 핵심인 인사 및 보수에 관한 사항에 대하여 보건복지부장관의 승인을 얻어야 이를 이행할 수 있게 되므로, 협상의 당사자인 공단의 이사장은 사실상 정부의 대리인에 불과하고 실질적인 권한이 없게 된다. 그렇다 하여 사용자가 아닌 주무장관을 상대로 노동조합이 단체교섭을 요구할 수도 없는 실정이므로 여기서 교섭구조의 불일치가 생기고, 당사자 측면에서 대등한 지위가 보장되지 않는다. 그리하여 노동조합이 사실상 결정권한이 없는 공단 이사장을 상대로 하여 성실하고도 진지하게 교섭에 임하리라는 것을 기대하기는 어렵게 되고, 이로 말미암아 근로3권의 헌법적 목적을 실현하기 위한 절차로서의 단체협약제도의 기능은 크게 저해되어 오히려 산업평화가 위협받을 수 있는 것이다(헌재 1998. 2. 27. 94헌바13등, 판례집 10-1, 32, 46-47 참조).
(6) 덧붙여 지적할 것은, 이 사건 공단은 비록 고도의 공익성을 띤 사업을 수행하는 비영리 공법인이기는 하지만, 소위 정부업무위탁기관으로서 정부로부터 특정 업무를 위탁받아 수행하면서 일정한 수입을 거두고 있는 기관이라는 점이다. 이러한 위탁기관은 특정한 사업을 독점적으로 운영함으로써 일정한 수입이 보장되며, 원칙적으로 정부의 예산을 통하여 기관의 소요경비를 지원받는 것은 아니다. 다수의견이 지적하고 있는 바와 같이 비록 현재 공단이 국민건강보험재정건전화특별법에 의하여 정부로부터 일정한 재정지원을 받고 있기는 하지만, 이 역시 한시적인 것이다(같은 법 제1조, 제15조, 부칙 제1조, 제2조 참조). 또한 공단은 건강보험사업과 직접적으로 관련된 업무 이외에도 자산의 관리·운영 및 증식사업, 의료시설의 운영 등과 같은 업무도 관장하고 있다(국민건강보험법 제13조 제1항 제6호 참조). 따라서 이 사건 공단은 정부가 출연금 예산으로 기관의 운영비와 사업비의 거의 대부분을 지원하는 기관에 비하여는 상대적으로 노사관계의 자율성을 보다 폭넓게 인정할 필요가 있다.
키워드 국민건강보험공단, 노동조합, 단체협약
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