판례
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| 사건명 | 자격정지처분취소 |
| 법원 | 행정법원 |
| 선고일 | 2014. 05. 01. |
| 사건번호 | 2012구합41813 |
| 쟁점 | |
| 원처분 | |
| 사실관계 |
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| 법원의 판단 | 1) 절차상 하자 여부 가) 행정절차법 제23조 제1항에서 행정청이 처분을 하는 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하도록 규정하고 있는 것은 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 데 그 취지가 있는 것이므로，처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지의 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었던 것으로 인정되는 경우에는 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않았다 하더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법한 것으로 된다고 할 수는 없다(대법원 2009. 12. 10. 선고 2007두20348 판결 참조). 나) 위 법리를 토대로 이 사건에 관하여 보건대，위 처분의 경위에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정 즉, ① 이 사건 처분서(갑 제1，2호증)에 원고의 위반행위 내용, 처분의 근거 법령이 기재되어 있는 점，② 이 사건 위반행위에 관한 개별적 사실의 일시，대상 등이 적시되어 있지 않더라도 이는 처분사유를 더욱 명확하게 하기 위한 세부적인 내역에 불과하고, 원고는 그전에 의료법위반으로 수사를 받는 과정에서 이 사건 위반행위에 관한 개별적 사실을 구체적으로 알게 되었고，이에 대하여 상세하게 반박한 점 등을 고려하면，이 사건 처분서에 개개의 위반행위가 누락 되어 있었더라도 원고가 이에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데 지장이 없었을 것으로 보이므로, 피고가 처분의 이유와 근거를 제시하지 않은 절차상 위법이 있다고 볼 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. 2) 처분사유의 존부 가) 제1주장에 대한 판단 (1) 관련 법리 및 규정 (가) 의사가 환자를 진료하는 경우에는 의료법 제22조 제1항에 의하여 그 의료 행위에 관한 사항과 소견을 상세히 기록하고 서명한 진료기록부를 작성하도록 되어 있는바, 이와 같이 의사에게 진료기록부를 작성하도록 한 취지는 진료를 담당하는 의사 자신으로 하여금 환자의 상태와 치료의 경과에 관한 정보를 빠뜨리지 않고 정확하게 기록하여 이를 그 이후 계속되는 환자치료에 이용하도록 함과 아울러 다른 의료관련 종사자들에게도 그 정보를 제공하여 환자로 하여금 적정한 의료를 제공받을 수 있도록 하고，의료행위가 종료된 이후에는 그 의료행위의 적정성을 판단하는 자료로 사용할 수 있도록 하고자 함에 있다(대법원 1998. 1. 23. 선고 97도2124 판결 등 참조). 또한， 진료기록부의 의료행위에 관한 사항과 의견은 “진료기록부를 작성한 의사가”， “내원한 환자를 직접 상대로 상병을 파악하여”， “진료기록부에 기재된 처방행위”를 하였다는 내 용으로서 요양급여비용 청구의 근거 자료가 되고， 그 내용이 허위일 경우 의사면허자격을 정지시킬 수 있다(의료법 제22조 제1항，제66조 제1항 제3호). (나) 의료법 제18조 제1항은 “의료업에 종사하고 직접 진찰하거나 검안한 의사， 치과의사，한의사가 아니면 진단서․검안서․증명서 또는 처방전을 작성하여 환자(환자가 사망한 경우에는 배우자，직계존비속 또는 배우자의 직계존속을 말한다) 또는「형사 소송법」제222조 제1항에 따라 검시를 하는 지방검찰청검사(검안서에 한한다)에게 교부하거나 발송(전자처방전에 한한다)하지 못한다.”고 규정하고 있는바, 이는 진단서 등은 의사 등이 진단한 결과에 관한 판단을 표시하는 것으로서 사람의 건강상태를 증명 하고 민․형사책임을 판단하는 증거가 되는 중요한 기능을 담당하고 있으므로 그 정확성과 객관성을 담보하기 위하여 직접 진찰한 의사 등만이 이를 교부할 수 있도록 하는 데 그 취지가 있다(대법원 1996. 6. 29. 선고 96도1013 판결 등 참조). 위 규정의 입법 취지 및 규정형식에 비추어 보면， 의사는 “진단서 명의상의 환자”를 “직접 진찰”하여 “의사 본인 명의”로 된 진단서를 환자에게 교부하여야 한다는 것이므로 의사가 자기 명의가 아닌 다른 사람 명의의 진단서 등을 작성, 교부한 경우 및 의사가 타인 명의를 모용하여 진찰 받은 자에게 타인 명의의 진단서 등을 작성, 교부한 경우(타인명의모용 발급)，의사가 제3자에게 실제로 진찰받지 않고 타인 명의의 진단서를 작성，교부한 경우(대리발급) 등은 모두 의료법 제17조 제1항에 위반된다고 할 것이다. ⑵ 판단 위 인정 사실에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하여 보면, 원고는 이 사건 제약회사 소속 영업사원인 E, G로부터 받은 인적사항을 이용하여 실제 내원하지 아니한 이 사건 수진자들을 진료한 것처럼 진료기록부를 거짓으로 작성하고，스포라녹스캅셀 등의 처방전을 거짓으로 발급하였다고 봄이 상당하고, 이에 반하는 듯한 갑 제5, 6, 9, 11，13, 14호증, 을 제8호증의 각 기재 및 증인 E, K의 각 증언, 원고 본인신문결과는 그 작성 경위와 내용 및 작성자와 원고의 관계에 비추어 믿기 어렵다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. (가) 원고는 E과 G가 작성한 각 사실확인서(을 제5호증의 4, 이는 사실관계를 착오하여 잘못 기재하였거나 원고의 대리처방을 인정하라는 피고의 고압적이고 단정적인 조사 분위기에 의해 피고의 요구대로 기억과 다른 사실을 진술한 것이므로 위 각 사실 확인서 내용은 거짓이라는 취지로 주장하나, 위 각 사실확인서가 협박이나 강요로 작성되었다는 점을 인정할 증거가 없을 뿐만 아니라，E과 G는 위 각 사실확인서 작성 당시 수진자별 세부 부당확인 내역에 광진구 부녀회, 임원진, 어머니 친구, 선배, 후배 등 자신과의 관계를 기재하기도 한 점(을 제5호증의 5, 7 참조)，E과 G의 학식과 경험, 나이, 사회적 지위 등에 비추어 원고에게 불이익한 행정제재가 예상되는 상황에서 허위로 중대한 위반행위를 시인하는 내용의 위 각 사실확인서에 서명․날인하였다는 주장은 납득하기 어렵다. (나) 이 사건 수진자들 대부분이 이 사건 제약회사의 영업사원인 E과 G의 친인척 또는 지인들이고, 그들이 이 사건 병원의 소재지인 고양시에 거주한다는 등 해당 진료를 받을 합리적인 사정이 나타나 있지 않는 이 사건에서 실제 이 사건 병원에 내 원하여 진료를 받았다고 보기 어렵다. (다) E과 G가 친인척 또는 지인들의 인적사항을 이용하여 허위의 처방전을 발급 받기 위해서는 원고의 도움 없이는 이루어질 수 없다. (라) 원고는, E이 이 사건 병원에서 스포라녹스캅셀을 홍보하는 무좀 캠페인을 하면서 원고에게 알리지 않고 내원한 환자들로 하여금 친인척, 지인들의 인적사항으로 접수하여 원고에게 직접 무좀의 증상으로 진료를 받게 한 것이므로 자신은 이를 전혀 몰랐다고 주장하나, 내과에 내원한 환자들이 자신들이 원래 진료받기를 원한 증상에 대하여 아무런 처방 없이 스포라녹스캅셀만을 처방받았다는 것이 상식적으로 납득하기 어렵다. 설령 그 주장대로 환자들이 다른 사람의 인적사항으로 진료를 받았다고 하더라도, 원고가 이 사건 병원 내에서 E이 무좀 캠페인을 하는 것을 사전에 허락한 점에 이 사건 병원의 크기 및 구조(을 제9호증), 원고와 E과의 관계 등을 종합해 볼 때，원고가 위와 같은 사정을 묵인하거나 예상할 수 있었다고 봄이 상당하므로 환자가 다른 사람 명의를 이용하여 무좀 진단을 받는다는 사정을 원고가 몰랐다고 볼 수 없다(그렇다면 의사가 타인 명의를 모용하여 진찰 받은 자에게 타인 명의의 진단서 등을 작성， 교부한 경우에 해당하여 위 행위 또한 의료법 위반행위에 해당하게 된다). (마) 원고가 이 사건 위반행위와 관련하여 서울중앙지방검찰청에 의료법위반으로 고발되어 그 일부에 관하여 혐의없음 처분을 받기는 하였으나, 형사소추를 함에 있어서의 범죄의 증명은 행정처분을 부과하는 경우의 위반사실의 증명보다 더 엄격해야 하고, 검사가 한 불기소처분에서의 사실인정에 법원이 구속되는 것은 아닌 점 등을 고려하면, 원고가 이 사건 위반행위 중 일부에 관하여 불기소처분을 받았다고 하여 달리 볼 것은 아니다(설령 혐의없음 처분을 받은 부분에 관한 처분사유가 존재하지 않는다고 하더라도 아래에서 보는 바와 같이 나머지 처분사유만으로도 재량권의 일탈․남용 등이 없어 적법하다고 할 것이다). 나) 제2주장에 대한 판단 살피건대, 갑 제4호증의 기재에 의하면, 이 사건 위반행위 78건 중 7건에 관하여만 범죄혐의를 인정하기 어렵다는 이유로 혐의없음 처분을, 나머지에 관하여는 혐의가 인정되나 공소시효가 완료되었다는 이유로 공소권없음 처분을 한 사실을 인정할 수 있으므로(불기소결정서 주문에 혐의없음으로만 기재되어 있다고 하여 달리 볼 것은 아니다) 이와 달리 이 사건 위반행위 전부에 관하여 혐의없음 처분을 받은 것을 전제로 한 원고의 이 부분 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다. 3) 실효의 원칙 위반 여부 가) 실권 또는 실효의 법리는 법의 일반원리인 신의성실의 원칙에 바탕을 둔 파생 원칙이므로 공법관계에도 적용되나, 권리행사의 기회가 있음에도 불구하고 권리자가 장기간에 걸쳐 그의 권리를 행사하지 아니하였기 때문에 의무자인 상대방은 이미 그의 권리를 행사하지 아니할 것으로 믿을 만한 정당한 사유가 있게 되거나 행사하지 아니 할 것으로 추인케 할 경우에 새삼스럽게 그 권리를 행사하는 것이 신의성실의 원칙에 반하는 결과가 될 때 그 권리행사를 허용하지 않는 것을 의미한다(대법원 1988. 4. 27. 선고 87누915 판결 등 참조). 나) 위 법리를 토대로 이 사건에 관하여 보건대, 피고가 2008. 11.경 이 사건 현지 조사를 실시한 이후 이 사건 위반행위를 이유로 원고를 의료법위반으로 고발하였고, 2009. 3. 27. 원고에게 의사면허 자격정지처분(사법처리 결과에 따라 변동 가능)에 관한 사전통지를 하였으며，2009. 10. 6. 원고에 대한 불기소처분이 내려졌는데, 그로부터 약 3년이 경과한 2012. 9. 18. 피고가 이 사건 처분을 한 사실은 앞서 본 바와 같다. 그러나 위 인정 사실에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정 즉， ① 원고에 대한 불기소처분의 이유를 보면, 이 사건 위반행위 78건 중 71건에 관한 혐의가 인정되므로 비록 공소시효가 만료되어 형사처벌이 불가능하다고 하더라도 그에 상응하여 의료법에 따른 면허자격정지처분이 뒤따를 것임은 충분히 예견할 수 있을 것으로 보이는 점，② 피고가 위 행정처분 사전통지를 한 이외에 행정처분을 하지 않겠다는 공적인 견해를 밝힌 적이 없었던 점，③ 피고로서는 관련 형사사건에서 의료법 위반자가 기소유예의 불기소처분 또는 선고유예의 판결을 받는 경우 자격정지기간을 감경할 수 있으므로 일반적으로 사법절차가 완료되기를 기다렸다가 처분을 하는 점 등 을 고려하면, 피고가 원고의 이 사건 위반행위를 알고서도 5년여가 경과한 후 이 사건 처분을 하였다는 점 등 원고가 주장하는 사정만으로는 원고에게 피고가 이 사건 처분 을 하지 않으리라고 믿을 만한 정당한 사유가 있었다고 보기 어렵다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. 4) 재량권의 일탈․남용 여부 가) 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유인 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교․형량하여 판단하여야 한다. 또한, 제재적 행정 처분의 기준이 부령의 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 정한 것에 지나지 아니하여 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없고, 당해 처분의 적법 여부는 위 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단되어야 하므로, 위 처분기준에 적합하다하여 곧바로 당해 처분이 적법한 것이 라고 할 수는 없지만, 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 위 처분기준에 따른 제재적 행정처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한 섣불리 그 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것으로 판단해서는 안 된다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 등 참조). 나) 위 법리를 토대로 이 사건에 관하여 보건대, 위 인정 사실에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 국민의 건강을 보호 증진함을 목적으로 하는 의료법의 입법취지와 의료인의 업무는 일반국민의 생명, 건강에 직접적으로 영향 을 미치므로 의료법의 규정을 엄격히 지켜 국민건강을 위해하는 요인을 제거할 필요성이 큰 점，② 이 사건의 경우 원고는 이 사건 제약회사 소속 영업사원의 부탁을 받기는 하였지만 영리목적으로 직접 대면하여 진찰하지도 않은 환자에 대해서 처방전을 발급해 주고 여기에 나아가 의료행위에 관한 사항과 의견을 상세히 기록하는 진료기록부까지 허위로 작성하였는바, 이는 국민건강에 심각한 부작용을 야기할 수 있는 행위여서 제재의 필요성이 매우 크다고 보이는 점, ③ 원고가 부당한 방법으로 지급받은 액수가 그리 많지는 않으나 부당청구 대상자나 횟수가 적지 않은데다가 그 위반행위 유형 등에 비추어 볼 때 위법의 정도가 결코 가볍다고 보이지 않고, 피고 역시 관계 법령에 정한 기준에 따라 원고에 대하여 2개월 15일의 자격정지를 부과하는 이 사건 처분을 한 점，④ 설령 이 사건 위반행위 중 일부에 관하여 처분사유가 존재하지 않는다고 하더라도 다른 처분사유로써 그 처분의 정당성이 인정되는 경우에는 그 처분을 위법하다고 할 수 없는 점(대법원 1997. 5. 9. 선고 96누1184 판결, 대법원 2004. 3. 25. 선고 2003두1264 판결 등 참조) 등에 비추어 보면, 피고가 도모하고자 하는 공익목적의 달성과 원고가 입을 영업상 불이익 등을 비교․형량하더라도 이 사건 처분이 위반에 대한 제재의 범위가 비례성을 상실할 정도로 지나치게 가혹하여 재량권을 일탈․남용하였다고 볼 수 없다. |
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